隨著全球能源消耗與氣候變化矛盾的日益突出，當今世界各國能源法律和政策的發展都密切關注可持續性發展的要求。從局限於能源供應安全，轉變到管理外部性、調節需求與改良利用。尤其是《京都議定書》生效以後，世界各國進入了一個可再生能源發展的高速時期。可再生能源配額、綠色電力營銷、強制上網等新政策在全球範圍內推廣。歐盟作為可再生能源利用的領導者，在技術研發和政策制定兩方面對全球的可再生能源發展做出了突出貢獻。

 

一、可再生能源指令

自 20 世紀 90 年代以來，歐盟在促進國際氣候政策上成為了工業化國家的先行者，將可再生能源的發展視為確保能源供應安全與減緩氣候變化的希望所在。經多年醞釀， 2001 年出台了有關促進可再生能源發展的第 2001/77/EC 號歐共體指令。歐盟計劃到 2010 年將可再生能源的比例提高到 12 ％。

為了進一步保證能源供應安全和應對氣候變化， 2009 年 5 月歐盟委員會制定並實施了“可再生能源指令 (EU-RL 2009/28/EC) ”（以下簡稱 RED 指令），提出至 2020 年歐盟能源消耗中至少有 20% 來自可再生能源。RED 指令規定了生物燃料使用的強制性目標： “ 至 2020 年每個成員國應確保國內交通用途的可再生能源消耗量，至少要佔總交通能源消耗量的 10% 。 ” 歐盟各成員國必須在指令生效後的 18 個月內製定本國的生物燃料相關法規，並明確逐年增長的消耗量目標，從而使歐盟整體能夠達到 RED 指令所要求的 2020 年消耗量目標。

根據 RED 指令要求，在歐盟使用的生物燃料須符合一系列的可持續性要求。指令第 17 到21 條規定了生物燃料應符合的可持續性要求：

1) 使用生物燃料所削減的溫室氣體排放至少要達到 35% ，從 2017 年起至少要達到 50% ，從 2018 年起則至少要達到 60% ；

2) 生物燃料的原材料不應來自生物多樣性較高的地區，如人跡罕至的原始森林和其他多林地區、自然保護區、或生物多樣性較高的草地等；

3) 生物燃料的原材料不應來自碳儲存較高的地區，如濕地、大片森林區域等；

4) 生物燃料的原材料不應來自泥炭地；

5) 在歐盟境內種植、用於生產生物燃料的農作物原材料，應符合歐盟條例 (EC) No 73/2009 中的環境和良好農業規範要求。

 

二、爭議與修正

但是，主要以糖料作物、穀物和油籽為原料製造的第一代生物燃料的使用在全球範圍內引起了廣泛爭議，一系列相關研究指出了這類生物燃料可能會造成潛在的環境危害，用糧食製作生物燃料越來越被視為一種對地球環境弊大於利的行為。批評人士認為，生物燃料雖然看上去綠色環保，但其製造方式卻可能帶來意料之外的後果：種植製造生物燃料的農作物會搶占糧食作物的地盤，推高食品價格，而且在納入其帶來的土地使用變化的因素後，某些生物燃料的總碳排放量可能比化石燃料還要高。

其中一項研究由歐洲委員會內部研究機構聯合研究中心（ the Joint Research Center ，簡稱 JRC ）開展。該研究顯示，用油菜籽之類的糧食作物製成的生物柴油對氣候造成的危害比傳統柴油還要大。其他生物燃料的危害則相對較小。例如用穀物和糖料作物製造的燃料就比用如油菜籽，馬來西亞棕櫚油或美洲的大豆油這樣的蔬菜油製造的燃料的碳排放少得多。

第一代生物燃料之所以被人們所詬病主要是因為它增加了對農作物的需求，迫使人們砍伐森林和排乾濕地來種植糧食。此外它還會造成糧食價格的通脹。這種對土地的置換被稱為 ILUC （土地間接利用的變化， indirect land-usechange ），其所帶來的碳排放量增長可能會抵消使用生物燃料帶來的任何理論上的碳減排量。即當將砍伐森林造成的碳排放量影響納入考量後，如棕櫚油、大豆油和菜籽油在內的食物資源產生的碳足跡比日常化石燃料還要多。歐盟委員會也提案引入 ILUC 的概念來估算用糧食、糖料作物和油籽製造的生物燃料所造成的間接性碳排放。

2012 年歐洲委員會最初審議歐盟生物燃料政策的建議中對基於糧食的生物燃料提出 5% 的比例限制， 2013 年歐洲議會以微弱多數表決通過將糧基生物燃料作為運輸燃料的使用上限設為6% 。

2014 年 6 月 14 日，歐盟各國達成一項臨時協議，規定交通運輸車輛使用第一代生物燃料（生物柴油、生物乙醇等）的比例不得超過 7% ，以保護糧食作物種植面積和產量。

2015 年 4 月 14 日歐洲議會環境委員會的成員們簽署了一項妥協性協定，其規定對交通部門使用的基於糧食的生物燃料作出了明確限制，這一舉動表明該程序進入最後完成階段。該項立法是和部長理事會磋商的結果，它將要求歐盟成員國限制在交通部門使用 “ 第一代 ” 生物燃料（即從農田生長的農作物中提取的燃料）的比例，到 2020 年降至 7% 。

 

三、啟示

RED 指令能夠順利的定案非常不容易，除了製定政策的程序複雜，它還必鬚麵對輿論的壓力。歐盟任何政策的製定，不僅要堅持嚴守政策原則的初衷，還必須兼顧各成員國的利益，而且還要公佈草擬本，公開徵集各界人士如各利益集團、非政府組織、學者、大眾等的意見，然後再進行評估與修改，才能在歐盟議會、歐洲理事會等決策機構裡做最後的討論與通過。定案以後， RED 指令在實施過程仍不斷面對挑戰和爭議，歐盟委員會持續進行了研究和修正。

中國的生物燃料推廣應用的相關法規尚不完善，國內的生物燃料生產企業面臨政策不明朗，市場發展遲緩等種種困難。國家可再生能源法、節約能源法等政策明確支持開發和利用新能源、可再生能源。《成品油市場管理辦法》將乙醇汽油、生物柴油等替代燃料納入成品油市場管理範疇，實行統籌管理；《生物能源和生物化工原料基地補助資金管理暫行辦法》、《關於資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》等政策為生物燃料提供財稅方面的支持。但是指導生物柴油進入正常流通渠道的政策沒有啟動。所以，雖有方向性政策強力支持，但缺乏實際可操作的入市政策條例，國內生物柴油市場發展嚴重滯後。歐盟的政策發展路徑給我們提供了很好的借鑒。
來源 : 碳道 ideacarbon