聯合國氣候變化公約締約方第25次大會（COP25）將於2019年12月2日至13日在西班牙首都馬德里舉行。在COP會會議召開前夕，中國生態環境部副部長趙英民在2019年11月27日《中國應對氣候變化的政策與行動2019年度報告》發佈會上表示，聯合國氣候變化框架公約第25次締約方大會，是一次承上啟下的重要會議，堅持綠色低碳發展，已經成為潮流和趨勢。而11月26日，聯合國環境規劃署（UNEP）發佈的最新《2019年排放差距報告》，也再次強調應對氣候變化行動的迫切性。會議兩大熱點問題——構建全球碳市場方面可能達成的共識和會議面臨的挑戰，備受關注。美國環保協會（EDF）對此進行深度解讀，以供探討。

COP25大會宣傳海報。圖片來源：聯合國環境規劃署

Q：此次會議將在構建全球碳市場方面達成何種共識？有哪些主要影響因素？

 

A：《巴黎協定》“第六條”能否談妥是焦點，但鑒於締約各方政經關係、利益訴求等問題的複雜性和在關鍵問題上立場的差異性，“第六條”的談判將面臨極大困難。

 

在今年的COP25上，作為“全球碳市場基石”的《巴黎協定》“第六條”（以下簡稱“第六條”）是否能夠談妥是一個焦點，是包括美國環保協會（EDF）在內的多方人士最期待看到的實質性進展。

 

正如，生態環境部副部長趙英民在2019年11月27日《中國應對氣候變化的政策與行動2019年度報告》發佈會上說到：“《巴黎協定》實施細則遺留問題的談判，是全面有效實施《巴黎協定》的重要基礎，因為只有全面結束《巴黎協定》實施細則的談判，我們才能在2020年以後開啟全面實施《巴黎協定》的階段。同時，這也事關多邊機制的權威性和有效性。”在去年于波蘭卡托維茲舉行的COP24上，《巴黎協定》“實施細則”的談判進程取得了重大進展，但致力於推動通過國際合作達成減排目標、建立潛在國際碳減排市場機制的“第六條”，卻沒有得到落實。“第六條”中最受關注的兩個條款是：“第二款”（6.2）提出了基於各國自願合作完成國家自主貢獻減排目標的國際合作機制；“第四款”（6.4）提出了代替“清潔發展機制”（Clean Development Mechanism，CDM）的“可持續發展機制”（Sustainable Development Mechanism，SDM）。“第六條”為建立一個全新的全球氣候框架、推動各國之間通過市場機制的國際合作達成更有雄心的減排創造了可能。

 

然而，《巴黎協定》締約方間的政經關係、利益訴求等問題相當複雜，而且各方在如何避免雙重計算（double counting）等關鍵問題上仍存在分歧，為“第六條”關鍵內容的制定帶來了困難：首先，“第六條”措辭較為含糊，為具體解釋留下了很大空間——需說明國際合作機制應如何在一個多重目標，即不統一的“國家自主貢獻”（National Determined Contribution，NDC）目標框架下，進行具體操作，即如何實施碳減排的轉移。其次，“第六條”必須適應多項現行或規劃中的地區性、國家性與國家內地方性政策。特別是“第六條”應具體闡明“各國如何將成功轉移的碳減排‘計入’其在《巴黎協定》的減排承諾中”。最後，重複計算問題也不容忽視。重複計算的存在最終會導致產權邊際模糊、衝突，造成碳市場運行效率下降。

 

與其他合作方式相比，《巴黎協定》“第六條”宣導的國際碳減排合作可以幫助各國加強應對氣候變化的決心，能夠用一種更快、更長期的方式，減少溫室氣體。美國環保協會分析認為，在實現目前NDC總成本不變的情況下，設計完善、全面的全球碳市場的碳減排量幾乎是每個國家單獨減排量總和的2倍。因此，構建國際碳減排合作至關重要。中國、歐盟、加拿大和美國加州等在國家和地區範圍內推進碳定價機制的國家和地區可以在如何推進相關國際合作方面發揮領導作用。

一名應對氣候變化的支持者在手上寫有“Our lives are in your hands”字樣。

Q：這次COP會面臨哪些挑戰？

 

A：地緣政治和各國在立場、態度上的差異，預計將給此次會議帶來嚴重挑戰。

 

總體來說，COP25的舉辦本身就是一個挑戰。依據規定，作為會議主辦國的機會每年在各地區間輪換，2019年本應輪到拉丁美洲和加勒比國家集團（GRULAC）主辦。COP25最早是由巴西確認申辦，但是在2018年聯合國氣候變化公約締約方第25次大會（COP25）前夕，“聯合國氣候變化框架公約”秘書處發表聲明稱，巴西撤回主辦COP25的提議。在COP24結束前夕，智利確認主辦COP25。而近期，由於智利日益嚴重的暴力示威，11月1日，智利政府宣佈取消在智利首都聖地牙哥舉辦COP25的計畫。此後，西班牙政府立即宣佈將以“任何可能需要的方式”説明智利。最終，今年的COP25將在西班牙的首都馬德里舉辦。主辦國和舉辦地一波三折的確認過程表明，各國間的互相幫扶和協作是氣候談判和應對氣候變化的基礎。此外，西班牙今年第二次議會選舉的結果顯示，現任看守政府首相佩德羅·桑切斯領導的中左翼政黨工人社會黨以28%的得票率居首位，但仍未能獲得單獨執政所需的眾議院絕對多數議席，聯合組閣勢在必行。延伸至環保政策層面看，西班牙也需平衡國內外的政治力量——在西班牙國內層面，以馬德里市長Jose Luis Martinez為代表的不少政壇意見領袖希望暫停馬德里市中心的“低排放區域”計畫；而放眼全球層面，西班牙在宣佈承辦COP25時曾表明，為應對氣候變化而採取的多邊形動是聯合國和歐盟聯盟議程上的優先事項。西班牙有意通過承辦COP25助力聯合國和歐盟推動全球應對氣候變化的合作進程。在如此複雜的國內和國際形勢下，桑切斯及其同僚能夠在多大程度上完成好主辦COP25的任務和目標，仍未可知。

本次大會將在位於馬德里的IFEMA展覽中心舉行。圖片來源：IFEMA

另一個挑戰是美國退出《巴黎協定》。近日，特朗普政府正式通知聯合國開啟《巴黎協定》退出程式。這表明，特朗普在當今時代最緊迫的危機中，回避承擔美國的領導作用，並放棄了領導作用所帶來的經濟發展機會。好消息是，在應對氣候變化方面，中國正在與世界同行。第二屆中國國際進口博覽會開幕式於11月5日上午在上海舉行，中國國家主席習近平出席開幕式並發表主旨演講。在法國總統馬克龍等貴賓面前，習近平說：“我們是一個守信的國家，我們說出來的話都是要算數的。”美國的退出，讓中國與其他國家在氣候變化方面的夥伴關係顯得更為重要。

 

其次，籌資問題是牽涉很多方面的關鍵問題，應對氣候變化行動需要資金支援，這主要表現在兩個方面：

 

1. 如何進一步落實實施今年9月紐約聯合國氣候峰會期間備受關注的基於自然的解決方案（Nature Based Solution，NBS）：除通過與市場機制相連結外，NBS的進一步落實需要更多資金支援。
2. 積極開展減緩氣候變化和適應行動也需資金支持。特別是考慮到實現《巴黎協定》溫控目標的時間緊迫性和風險性，進一步減緩氣候變化和適應行動必須儘快開展。

 

跳出COP25本身，我們最直面的挑戰就是氣候變化。2018年10月發佈的《IPCC全球升溫1.5℃ 特別報告》指出，全球每十年升溫 0.2±0.1°C，目前已經升溫 1℃，按照這一趨勢，2030 年到 2052 年之間將達到 1.5℃。而就在2019年11月26日，聯合國環境規劃署（UNEP）發佈了最新的《2019年排放差距報告》（Emissions Gap Report 2019）。該報告指出，如果全球溫室氣體的排放量在2020年至2030年之間不能以每年7.6％的水準下降，世界將失去實現1.5℃溫控目標的機會。此外，即使當前《巴黎協定》的所有無條件承諾都得以兌現，全球氣溫仍有可能上升3.2°C，從而帶來更廣泛、更具破壞性的氣候影響。全球的整體減排力度須在現有水準上至少提升5倍，才能在未來10年中達成1.5°C目標所要求的碳減排量。為了實現“將本世紀全球平均氣溫上升幅度控制在2℃以內，並將全球氣溫上升控制在前工業化時期水準之上1.5℃以內”的《巴黎協定》目標，在從現在開始到2030年為止的10年時間裡，人類必須放下政治偏見和利益訴求，行動起來！

 

美國環保協會將積極參加此次COP會議並及時發佈來自馬德里的現場報導，敬請關注。

來源: 美國環保協會