開展綠色投融資的重要政策信號

 

--- 《關於構建綠色金融體系的指導意見》解讀

 

馬駿

 

   經國務院同意，中國人民銀行、財政部等七部委近日聯合發布了《關於構建綠色金融體系的指導意見》（以下簡稱《意見》），共九個方面35條內容。《意見》體現了一系列重要的創新。比如，綠色金融過去通常被狹義地理解為綠色信貸，但《意見》中倡導的綠色金融體系則包括了綠色債券、綠色股票指數及相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等所有主要金融工具。再比如，過去的綠色信貸政策主要集中在對“兩高一剩”行業的限制性措施，而《意見》則強化了對綠色投融資的若干激勵機制，包括再貸款、貼息、擔保、政府參與的綠色基金投資、宏觀審慎評估、簡化審批流程等措施。另外，設立國家級的綠色發展基金、建立強制性環境信息披露和強制性環境責任保險制度也是十分重要的綠色金融領域的創新。 

　　本文對這個《意見》的意義、內容中的若干亮點以及對金融機構和金融市場的涵義進行解讀。 

 

　　一、《意見》是支持我國綠色投資的強有力的政策信號

　　要實現我國治理環境污染的目標和在2030年或之前碳排放達峰目標的國際承諾，預計每年需要3萬億元到4萬億元人民幣的綠色投資。但是，業界估計財政資金只能覆蓋綠色投資的15%左右，因此絕大部分的綠色投資需要來自社會資金。也就是說，我們亟需動員和激勵大量社會資本投入到綠色產業。而社會資本往往會擔心政府是否在綠色投資方面有明確的戰略目標和支持性的政策導向。在目標和政策不確定的情況下，社會資本往往會給未來的項目收益很高的“折現率”，銀行和其他投資者也往往會對投資收益要求很高的“風險溢價”，因此會導致融資貴、融資難的問題。 

　　這個由中央深改小組討論通過、國務院同意的七部委《意見》的出台，標誌著我國從最高戰略層面到各相關部委的層面已經形成高度共識，決心全力支持和推動我國的綠色投融資，加速經濟向綠色化轉型。我認為，《意見》將成為引導金融業和綠色企業開展綠色投融資的一個重要的、積極的政策信號，有助於降低投資者對政策不確定性的擔心，鼓勵更多的“非綠色投資者”加入綠色投資者的行列。

 

　　二、《意見》首次給出了綠色金融的“官方”定義，有助於綠色金融產品的界定，為通過“聲譽效應”來激勵綠色投資提供基礎 

　　由於綠色金融還是一個比較新的概念，國際國內對其範疇和內涵的理解各有不同，而不同的理解可能會影響政策導向。《意見》的第一條明確表示，“綠色金融是指為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建築等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。”這是國內迄今為止最為權威的關於綠色金融的定義。這個定義至少包括幾層意思：一是綠色金融的目的是支持有環境效益的項目，而環境效益包括支持環境改善（如減少污染排放）、應對氣候變化（如降低碳排放）和資源高效利用（如節能和各種資源循環利用）；二是給出了綠色項目的主要類別，這對未來各種綠色金融產品（包括綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數等）的界定和分類有重要的指導意義；三是明確了綠色金融包括支持綠色項目投融資、項目運營和風險管理的金融服務，說明綠色金融不僅僅包括貸款和證券發行等融資活動，也包括綠色保險等風險管理活動，還包括有多種功能的碳金融業務。明確界定綠色金融，並在此基礎上對綠色金融產品貼標，有助於綠色企業和綠色投資者獲得應有的“聲譽效應”，並以此激勵更多的綠色投資。 

 

　　三、《意見》包括了通過貼息、擔保、再貸款、宏觀審慎評估、簡化審批、PPP等對綠色金融的具體激勵措施 

　　部分綠色項目雖然有較好的環境效益，但由於回報率不夠高，難以吸引足夠的社會資本，因此需要一定的財政、金融和監管類的激勵機制來降低融資成本或提高項目收益，以幫助投資者達到合理的回報率。《意見》中的許多內容都體現了對綠色金融的激勵，比如，可以通過再貸款（即央行向金融機構提供較低成本的資金來支持綠色信貸和綠色投資）、專業化擔保機制（以降低綠色項目的風險溢價）、財政貼息（以降低企業所支付的綠色信貸的融資成本）等方式來支持綠色信貸；探索將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，對有良好綠色表現的銀行予以一定的激勵；支持地方政府通過專業化擔保和增信機制及其他措施來降低綠色債券的融資成本；對綠色債券和相關產品的發行，提高核准（備案）效率，以降低行政成本；通過將綠色項目與相關高收益項目打捆鼓勵社會資本參與綠色項目。 

 

　　四、《意見》首次提出了建立國家級的綠色發展基金 

　　過去，我國綠色金融主要局限在綠色信貸。但是，很多綠色項目，尤其是新的綠色項目，首先需要的是股權融資，因為它需要有資本金才能進一步做債務融資。所以要通過建立一些綠色股權基金來推動綠色項目的股權融資。很多綠色項目是比較新的，從技術上來講，民間覺得風險比較大，也面對著政策上的不確定性。由於這些不確定性，民間資金不太願意投入到這些綠色項目。而政府背景的基金參與投資這些項目後，可以大大降低民間資金對於這類項目的風險嫌惡，使得民間資金願意跟投。《意見》第一次提出將“設立國家綠色發展基金，投資綠色產業，體現國家對綠色投資的引導和政策信號作用”。從國際上看，像中國這樣在國家層面上設立綠色發展基金，是少有的一種中央政府對綠色發展的強力承諾。一個可比的案例是成立於2012年的英國綠色投資銀行。雖然這個機構叫“銀行”，但它不能吸儲、不能發債，因此事實上也是一個綠色基金。 

 

　　五、為進一步推動綠色債券市場發展，《意見》提出統一綠色債券標準和完善相關業務指引 

　　發展綠色債券市場有多方面的好處：為綠色企業和項目開闢新的融資渠道、解決銀行和企業期限錯配、為投資者提供新的資產類別、通過“聲譽效應”強化發行人的綠色投資行為。2015年年底，中國人民銀行和中國金融學會綠色金融專業委員會同時發布了綠色金融債的公告和《綠色債券項目支持目錄（2015版）》，啟動了中國綠色債券市場。此後，發改委和兩個證券交易所相繼發布了關於綠色企業債和綠色公司債的指引。2016年以來，中國綠色債券發行量已經成為全球第一。《意見》提出下一步完善綠色債券市場的若干發展方向，包括“建立和完善國內對綠色債券的界定標準”，其目的是防範監管套利的風險，也有助於降低投資者對綠色債券的“搜尋”成本；“研究探索綠色債券第三方評估和評級標準”，以保證第三方認證和綠色評級能客觀、有效地評價綠色債券發行人和支持項目的環境效益，並強化發行人完善環境信息披露的動力。 

 

　　六、《意見》明確了強化環境信息披露的要求
　　只有提供了充分的企業環境信息，包括二氧化碳和各種污染物排放量的數據，投資者才能判斷哪些企業是綠色的，哪些是污染型的，哪些是深綠的，哪些是淺綠的。換句話說，只有提供了環境信息，資本市場才能用腳投票，將更多的資金投入到綠色企業，減少對污染性企業的投資。目前，國際上已有20多家證券交易所推出上市公司ESG信息披露要求或指引，至少有7家交易所已經強制要求上市公司披露環境信息。我國大陸的深交所、上交所在ESG信息披露方面頒布了相應的通知或指引文件，但對多數上市企業來說還是以自願披露為主，因此目前實際披露環境信息的上市公司只有20%左右。 

　　《意見》提出，要逐步建立和完善上市公司和發債企業強制性環境信息披露制度；對屬於環保部門公佈的重點排污單位的上市公司，研究制定並嚴格執行對主要污染物達標排放情況等內容的信息披露要求。我認為，在具體實施過程中，可以採取分階段走的辦法：在第一階段，對環境高風險行業的企業和發行綠色債券企業採取強制性披露要求，對其他企業採用“不披露就解釋”的半強制要求；在第二階段，將強制性披露要求推廣到全部上市公司和發債企業。

 

　　七、《意見》明確支持發展各類碳金融產品

　　去年，中國向世界承諾到2030年左右二氧化碳排放達到峰值的目標，並宣佈在2017年啟動運行全國性的碳交易市場。這將是推動我國經濟結構向低碳、綠色轉型的一個十分重要的動力。 

　　碳交易是一項“政府創造、市場運作”的製度安排，是解決溫室氣體排放等環境負外部性問題的重要手段。2005年到2013年間，被碳交易機制覆蓋的歐盟地區企業總減排量達到13%。碳交易和在此基礎上的碳金融市場至少可以發揮以下幾方面的作用：一是抑制排放總量的功能，即通過控製配額總量，實現總體減排的目標；二是價格發現功能，通過價格信號實現碳配額資源在空間上的優化配置；三是成本分擔功能，即讓高排放者向低排放者支付，事實上起到共同為減排買單的作用；四是為減排者提供融資的功能，即通過向有未來碳收益的企業提供融資來支持其發展；五是為碳市場參與者提供風險管理工具。 

　　《意見》指出，要“促進建立全國統一的碳排放市場”，“有序發展碳遠期、碳掉期、碳期權、碳租賃、碳資產證券化和碳基金等碳金融產品”，“探索研究碳排放權期貨交易”。《意見》的出台，將鼓勵銀行、證券、保險、基金等金融機構的參與，促進形成規模化交易的製度安排和金融交易活動。碳金融市場也將包括各類以未來碳收益為支持或抵（質）押的貸款和通過債券和股票市場的融資。    

 

　　八、《意見》明確在環境高風險領域建立強制責任保險制度

　　全國每年發生突發環境事件數百起。很多環境事故的責任人都是中小企業，發生事故以後企業就倒閉了，因此沒有人來支付環境修復的成本。而受害者一般是事故現場周圍的居民，會強烈要求政府處理，從而使環境事故演變成地方財政壓力和財政風險。為了解決這個問題，必須要建立綠色保險制度。發達國家的綠色保險大部分是自願投保。這是因為，發達國家環境方面的法律法規比較健全，環境執法力度也比較強，許多企業和股東為了避免未來可能發生的環境法律責任，自願到保險公司購買環境責任險。但在國內，這種自願性環境責任保險的推廣不是很順利。 

　　《意見》提出要在“按程序制（修）訂環境污染強制保險相關法律或行政法規”。不少學者指出，未來應該用法律或法規的形式，在環境高風險行業中（比如採礦、冶煉、皮革、危險品運輸和倉儲等行業）建立強制性的環境責任保險制度。目前，應該開展更多的環境責任保險試點，為在全國范圍內推廣環境責任保險創造條件。

 

　　九、《意見》首次提出開展對環境風險的壓力測試

　　由於一些金融機構對污染性投資所帶來的對自身的市場和信用風險缺乏分析能力，因此可能導致對污染性行業的過度投資。去年開始，工商銀行已經率先通過壓力測試開始探索環境風險對銀行造成的風險。工行在幾個行業領域做了環境風險對銀行不良貸款率影響的分析，比如說火電、水泥、鋼鐵、化工等行業。這些行業的污染比較嚴重，但是其所面臨環境風險還沒有全部轉化為信用風險。這是因為，未來會出台很多環境方面的政策、法規和新的市場機制。如果環境執法監管力度提高後，原本逃避繳費的企業就必須要對其污染物排放付費，從而使企業的生產成本上升。全國碳交易市場將在2017年正式啟動，如果控排企業的減排目標難以實現，就必須去市場上購買碳配額，也會產生更多開支。所以，很多污染型企業將會面臨成本上升、收益下降的情況。對銀行來說，這些企業的不良貸款率也會相應上升。如果通過壓力測試可以估計出這些環境高風險行業的未來不良貸款率，由此得出環境風險和未來信用風險之間的定量關係，從而使銀行能夠重新審視自己的資產配置，激勵其減少對污染行業的貸款，同時加大對綠色行業的資金投入。 

　　《意見》提出，要“支持銀行和其他金融機構在開展信貸資產壓力測試時，將環境和社會風險作為重要的影響因素”，這主要是鼓勵銀行業金融機構研究分析環境因素對信用風險的影響。《意見》還提出，要“提昇機構投資者對所投資資產涉及的環境風險和碳排放的分析能力，就環境和氣候因素對機構投資者（尤其是保險公司）的影響開展壓力測試”。其背景是國際上已有不少機構投資者關注到一些碳強度過高的資產可能成為“擱淺資產”，即由於未來碳排放受限，長期來看這些資產的市場價值可能大幅下降。 

 

　　十、《意見》豐富了綠色金融領域國際合作的內容 

　　今年以來，我國倡議成立了G20綠色金融研究小組，該小組提出​​的發展綠色金融的全球倡議已寫入成都G20財長和央行行長公報。在G20綠色金融研究小組的影響下，一些國家開始規劃本國綠色金融的發展。過去一年多，我國的一些銀行和企業也在海外成功發行了綠色債券，金磚銀行最近成為首個在國內熊貓債市場發行綠色債券的國際組織。 　　

在此基礎上，《意見》提出進一步開展綠色金融領域的國際合作、繼續在G20框架下推動全球形成發展綠色金融的共識，推廣與綠色信貸和綠色投資相關的自願原則，支持我國金融機構和企業到境外發行綠色債券，引導國際資金投資於我國的綠色債券、綠色股票和其他綠色金融資產，鼓勵設立合資綠色發展基金，支持國際金融組織和跨國公司在境內發行綠色債券，開展綠色投資，推動在我國參與的對外投資項目中強化環境風險管理，提高環境信息披露水平，使用綠色債券等綠色融資工具。 

　　（作者為中國人民銀行研究局首席經濟學家、中國金融學會綠色金融專業委員會主任）

 

文章來源：金融時報