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2016/09/26 | 蔣兆理：碳市場管理需實施兩級管理制

摘要：國家發改委應對氣候變化司副司長蔣兆理出席2016中國碳交易市場發展論壇時表示，碳市場管理需實施兩極管理制。

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2016年9月24日-9月25日，由中國節能協會主辦的“2016中國碳交易市場發展論壇”在北京隆重舉行。國家發改委應對氣候變化司副司長蔣兆理出席論壇時表示，碳市場管理需實施兩級管理制。作為媒體合作方，能源新聞網全程參與了此次論壇，並進行了獨家報導。
蔣兆理指出，碳市場管理要從管理體制上實施中央和地方兩級管理體制，配額管理方面要從交易管理上，明確交易產品、交易主體、交易機構和交易模式；核查與配額的清繳，應由國家公佈企業溫室氣體排放核算與報告的指南，或者是標準。

以下為蔣兆理講話原文：
蔣兆理：各位來賓，專家們，下午好，剛才何校長從國家的減排長期目標與可持續發展的高度系統闡述了碳市場必要性，也分析了碳市場設計的基本原理和要點，那麼我在這樣一個基礎下，今天給大家匯報碳市場要建立一個什麼樣的碳市場，以及怎麼樣建立這個碳市場。
我們將要建立的碳市場是一個什麼樣的市場，它的市場參與各方，它的責任、義務和權利是什麼樣的關係，我是以2014年12月28號國家發改委頒布的《國家碳排放權交易的管理暫行辦法》，以及正在由國務院法制辦製訂的《國務院條例》這樣一個基礎上來說明我們要建立的碳市場是一個什麼樣的碳市場。
正如何老師剛才在演講中闡明的那樣，碳排放權交易是減碳制度的一條重要工具，也是未來製度安排當中的一個主線。說明它是主線有三個最基本的基礎，首先從兩度理論的要求來看，碳排放必須實施總量控制；其次對於任何一個責任主體，就是企業必須要實施碳排放的許可製度。這兩項製度是未來碳市場建立最基本的法律制度的基礎。碳市場必須依法建設，比較依法來管理。過去由國務院各部門製定的管理規章，包括國務院令，我們認為它的效力是遠遠不夠，因此國務院出台條例非常有必要。剛才劉燕華部長也在他的演講當中對於立法問題做了系統的闡述。
碳市場的建設也必須依法建設，認真履行相關的立法程序，我們講由國務院頒布的碳排放權交易管理條例和國家發改委出台的《碳排放權交易暫行辦法》，二者有一個先後的關係和相互依存的關係。立法或者是說碳排放權這樣一個制度必須依法建立不是一個憑空的說詞，它是國際國內經驗的一個廣泛的總結。我們在七個碳市場交易試點過程中，深切體會到建立全國碳市場的觀點，就是要依法建設，依法管理。那麼從國際上來看，歐盟2013年10月正式頒布的碳排放權交易指令，應該是碳排放權交易市場運行的根本遵循和指南。在美國加州推行的碳排放權交易市場也是06年7月通過加州全球氣候變暖法案為基礎，其他的國家在建立和運行過程當中都是由國家的法律作為依托和支撐。

從七個試點運行的最終效果評價來看，也是法律基礎越強大，越完善，這個地區的碳市場運行越有效，越規範。比如說深圳是深圳市人民政府令和深圳市特區的人大條例作為基礎，深圳這幾年無論是碳價，還是運行的規範履約令等等這些指標都顯示了它是一個成功的試點。另外我們北京也是由北京市人大決定和部門規章、規範性文件作為基礎來規範碳市場的運行。上海、廣東、湖北，也都是人民政府一級的規範性文件來確保，所以運行比較良好。相反做其他地區，如果法律基礎比較薄弱的話，它的試點績效和最後的評估就顯得相對不是那麼完善。
為此，中央改革辦領導小組確定了將碳排放權交易制度的建設作為中央的重點改革任務，其中就明確要求要建立法律規範，完善總量和配額分配製度，作為基本的要求，因此我們講法律的要求是碳市場建設的尤為重要的基礎。

那麼碳市場怎麼建呢，從五個方面來看。首先從管理體制上，我們實施的是中央和地方兩級管理體制，明確國家和地方各自的管理職權，在這樣一個基礎上，國家和地方兩極職權他們的分工不同，但是互相支撐，互相制約，形成一套有序的製度體系。從碳市場建設的總體規定來看，我們講碳排放權交易必須按照屬地化管理的原則，參與碳排放權加以的企業按照你的最低一級法人的要求，工商註冊的地理位置去確定你的屬地化管理，明確省級主管部門，在這個過程當中省級主管部門負責提出參與企業的名單，國務院認可並且加以公佈。同時中央政府來確定碳排放權總量和配額的分配方法，這是中央政府的職權。而地方政府負責按照中央政府明確的總量和配額分配的方法，來對所屬企業進行配額的分配。這樣的兩極職權劃分的規定，他們不同於歐盟的碳市場，也不同於美國的碳市場，這是根據中國的國情作出的選擇。我們認為中央和地方的分工確保了碳市場未來在一個可預期、公開、透明和公正的市場環境下來有效的運行。

從配額的管理角度來看，條例和暫行辦法都明確了碳排放權交易的重點排放單位和配額分配的總量，以及排放配額的原則，分配方法和分配程序，明晰了地方剩餘配額的歸屬，配額調整等重大問題，規定了使用碳交易註冊登記系統對配額進行管理的基本要求。這裡面國家的職責就是要確定納入交易範圍的重點排放單位的納入標準，要製定配額的分配方案，明確各省自治區、直轄市免費配額分配的數量以及國家預留的排放配額，而地方政府負責根據國務院碳交易主管部門公佈的重點排放單位確定的標準，提出本地區行政區域內符合標準的重點企業名單，並且對企業組織進行碳排放的報告，並且配合國家研究提出配額的分配方案。

除了新能源汽車以外，各省對免費配額的分配保留一定的配備分配權，在這樣的基礎上我們講所謂的地區差異就是取決於地方在國家統一的標準下，在他的預留空間裡實施操作的這種自由度，這方面國家的職責是統一配額的分配方法和標準，建立和管理碳排放註冊登記系統，而地方就是要按照國家的標準和國家提出的要求對企業實施管理和組織碳排放的報告，並且最終分配配額，監督履約。
從交易管理來看，國家明確了交易產品、交易主體、交易機構和交易模式，同時對市場調解與註冊登記系統的鏈接等等重要問題實施統一的管理，地方負責配合國家對於行政轄區內的交易機構和交易活動實施監管。這就是在交易權管理上中央和地方的分工，當然作為一種特殊的交易標的，我們講證監會以及與此相關的金融交易也要接受證監會和銀監會的監管。

最後就是核查與配額的清繳，由國家公佈企業溫室氣體排放核算與報告的指南，或者是標準。由國家統一對核查機構實施統一的管理，而地方對重點排放單位提交的監測計劃進行備案，同時地方要受理重點排放單位提交的排放報告和核查報告。排放報告與核查報告要由地方實施檢查和復查，這樣就非常清晰的描述未來碳市場監管的各方職責和權利。那麼其中企業，特別是重點納管企業是我們監管的重點。在這裡面企業的屬地化的同時，由於中國擁有特殊的製度體系，就是央企和行業協會的存在，因此在碳市場的報告核算和配額分配當中，我們的重點央企和行業協會也會配合各級政府發揮相應的職能和作用。各部門各司其則，互相監督，互相制約，互相支持，最後形成一個有機完整的碳排放權交易市場。以上是我給大家介紹碳市場各部門、各單位之間的關係。

在中美聯合公報裡面，習近平主席明確提出來2017年要啟動全國碳市場，我們理解啟動全國碳市場就是要按照統一的標準，我們在2017年完成對企業配額的分配，同時啟動註冊登記系統，佈局完成交易機構網絡，其中有一部分企業就會先期進入市場進行交易，這就是2017年啟動碳交易的含義。為此，全國碳市場按照這樣的時間結點怎麼建設呢？我們對建設全國碳市場早在五年前就進行了系統規劃，對中央、地方和企業分別承擔各自不同的職責以及相關的完成任務的目標和時間結點都進行了具體的話題。14年到16年期間，中央負責推動立法以及組織歷史數據的報送核查，初始配額分配的方案研究，以及基礎能力建設，地方開展相應的能力建設。大家通過各種渠道已經了解到這項工作已經在全國范圍內廣泛的參與。目前我們初步統計有高達三萬多人專業的，或者是兼職的相關領域的工作人員正在積極推動全國碳市場的建立，正在推動相關的能力建設。目前全國已經有九個能力建設中心，在不間斷的開展跟碳市場相關的能力建設活動。企業在2014年到16年期間，組織開展內部的能力建設活動，建立內部的碳市場報告製度，同時一些非納管企業也在積極參與CCER，就是自願展開市場交易的活動。

2017年2020年我們講是碳市場啟動的第一階段，按照五個統一開展碳排放權的交易，2020年以後進一步擴大碳排放權交易的範圍。目前我們在八大行業，相當於年消費化石能源一萬噸以上的企業參與到碳交易當中。2020年以後，一個是在納管的範圍就是擴大到八大行業之外，同時在八大行業以內的這些企業的門檻要進一步降低，年消費化石能源在五千噸以上的企業也將納入到碳市場當中，與此同時我們正在跟國務院法制辦、財政部、稅務總局，以及其他的相關部門正在積極研究，啟動碳稅前期準備工作。換句話說，2020年以後不僅碳排放權的範圍要進一步擴大，那些沒有加入到碳排放權交易市場的企業也將接受碳稅的義務。

相關的工作正在積極的進行當中。剛才已經講了，全國目前第一階段碳排放權交易市場進入的企業範圍包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航，這些工作正在相關的行業和地區積極的推行當中。從納入氣體來看，主要是二氧化碳，既包括由於消費化石能源所產生的直接排放的企業，也包括由於使用消費電力或者熱點所引起的間接排放的企業，也都納入其中。納管的門檻，第一階段是一萬噸以上，到2020年以後進一步降低門檻，更多的企業將進入碳市場。

配額的分配方法，我們目前是免費的配額分配方法，主要是兩種，一種是基準線，一種是歷史的強度下降法，從長期來看，我們認為免費配額的分配方法最終將統一到基準線上，由於數據的積累需要一定的時間和一定的周期，因此我們希望到2020年以後，如果是免費配額的分配都將採用基準線法。從碳市場交易的品種來看，目前主要是以現貨為主，包括兩個品種，第一個是排放的配額，這是最核心的交易品種。另外自願減排交易的減排量有一部分經過嚴格的篩選也會進入到碳市場流通。從長遠來看，除了現貨以外，也將有期貨交易的品種進入碳市場，當然這有個循序漸進的過程。
我們講經核證資源減排量不僅能夠降低碳配額的成本，也對市場的穩定能夠發揮一定的作用。自願減排的企業在體系之外的，或者是在體系之內的這些企業，他通過建設自願減排的交易項目，產生一定的減排量，經核證以後可以進入到配額市場的流通，用於抵消碳配額。由於我們講碳市場建設的初期是一個脆弱的平衡，就是市場供需雙方的供給量和需求量處在一個逐漸形成的過程當中，因此我們將嚴格的控制CCER的減排量進入市場的進度和數量。

那麼從全國的碳市場建設的步驟來看，我們分成兩個階段，從14年到16年，也就是今年年底我們認為是全國碳市場的準備階段，主要是要在法律法規技術標準和基礎設施開展建設，完成全國碳排放權交易的法律法規和配套的細則、技術標準制定，使碳市場具備啟動的條件。17年正式啟動全國碳市場，17年到2020年是啟動階段，初期到18年要確保各個環節落實到位，初期分配啟動運行。到18年以後，到2020年以前全面實施碳排放權交易體系的運行，在範圍上基本上覆蓋31個省以及新疆生產建設兵團，在納入標准上選擇一定規模，也就是一萬噸標煤以上的企業，確保配額管理和市場交易的順利進行，通過不斷的完善和改進，要落實各項支撐落實，切實提高各方的支撐能力。

最後我們講2020年以後是我們的完善階段，我們將進一步擴大企業範圍和交易的產品，發展多元化交易的模式，逐步形成運行穩定，健康活躍的交易市場，同時進一步提升市場的容量和活躍程度，探索與國際上其他市場連接的可行性。剛才何校長在他的演講當中特別提到碳市場要真正發揮它的作用，那麼碳價必須要達到一定的規模，從長遠來看我們碳市場的建設目標是讓碳價真正發揮低碳略去發展的投資的引導作用，我們做了一個初步估計。在30元左右的時候，會對企業減排產生一定的壓力。當我們把碳價逐步提高到每噸配額達到100元的時候，企業在投資、內部管理上就會有明顯的提高壓力。從長期來看，我們認為300元每噸配額是長期真正能夠發揮低碳綠色引導作用的價格標準，所以從長遠來看，我們通過不斷完善市場要素的設計，不斷規範市場運行的各方基礎，最終要形成碳價對於低碳綠色融資、投資的引導作用，這是碳交易市場未來建設的長期目標。

按照這樣一個規模估計，全國碳市場會對我們國家的經濟產生什麼樣的影響，首先它的配額分配量會達到30億到50億噸，這是一個什麼樣的規模呢？ETS目前的規模是20億噸，我們全國碳市場一旦建立就將成為全球第一大的碳市場。如果以現在的七個交易試點地區的碳價平均標準來測算的話，按照可交易量的測算，我們現貨市場的交易規模可能會達到12億元到80億元，相對於黃金、債券、股票這是一個很小的市場，但是小不意味著它不重要，那麼從長遠來看，碳市場正是在一個逐漸壯大和發展的過程當中。如果考慮這個碳期貨進入碳市場，它的規模就將放大，會達到600到4000億元這樣一個規模。

以上是給大家匯報的碳市場建設的基本考慮，有關的各方關係，企業、中央政府、地方政府之間的關係是徵求了各部門，各相關企業，以及國務院審核標準的，這個制度將在未來決定我們碳市場運行的基本方向。從碳市場建設運行情況來看，我們認為企業的積極參與是我們碳市場建設的保證，在過去改革開放三十年以來，我們的企業為增加生產，提高效率，繁榮國家經濟發揮很重要的作用，未來的綠色低碳發展過程當中，企業仍將發揮核心的作用，我相信我們的製度只要設計公平合理，國家的減排標準明確，我相信企業也將在綠色低碳發展當中發揮更大的作用。以上是我今天下午的匯報，不當的地方請大家批評指正。

注：本文系能源新聞網經過現場錄音整理所得，未經蔣兆理本人審閱！
來源：能源新聞網
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