2023年7月，中國“雙碳”工作和碳市場雙雙迎來實質性進展。

一方面，7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關於推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》。會議強調，要立足中國生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期，完善能源消耗總量和強度調控，逐步轉向碳排放總量和強度雙控制度。從能耗雙控向碳雙控的轉變，將有力促進中國能源利用效率大幅提升和二氧化碳排放強度的持續下降。而這一過程中，碳市場將是最有力的政策工具。

另一方面，在中國碳市場上線交易兩週年之際，生態環境部於7月7日發布了關於公開徵求《溫室氣體自願減排交易管理辦法（試行）》意見的通知。再加上此前已完成初步驗收的國家核證自願減排量（以下簡稱CCER）註冊登記和交易雙系統，這表明自2017年3月暫停以來，CCER項目向重啟邁出了重要一步。

作為幫助控排企業低成本履約的重要工具，中國碳市場第一個履約週期累計使用約3273萬噸CCER用於配額清繳抵銷。由於CCER的需求及應用空間廣闊、市場體量龐大， 其重啟一直受到國內外的極大關注。CCER不但可以被用於全國碳市場——強制市場的履約抵消，也可以用於其他自願活動碳排放的抵消，例如之前生態環境部發布的《大型活動碳中和實施指南（試行）》裡面提到，CCER是可以選擇的產品之一。

此外，國際層面上，在國際民航組織（ICAO）實施的國際航空碳抵消和減排機制(CORSIA)下，CCER也於2020年被認可成為合格排放單位（Eligible Emission Units）用於其試點期（ 2021-2023）的履約抵消。因此，鑑於CCER的應用場景眾多，如果CCER項目體系能夠實現高質量重啟，它將能夠成為具有兼顧滿足國際國內需求、引領國際氣候治理、具有國際示範性作用的減排機制。

從近期發布的《溫室氣體自願減排交易管理辦法（試行）》（徵求意見稿）中，可以看出有關主管部門想要實現CCER項目高質量重啟的意圖和努力。具體來說，有五大亮點值得關注：

亮點一：明確了CCER在實現國家碳達峰碳中和目標中的作用

徵求意見稿中明確提到：“制定自願減排交易管理辦法的目的包括推動實現我國碳達峰、碳中和目標，控制和減少人為活動產生的溫室氣體排放，鼓勵溫室氣體自願減排行為等方面。”這是自2012年CCER項目運行以來，相關部門首次公開明確其推動“雙碳”目標的作用和地位。正是基於此原因，徵求意見稿中要求申請登記的項目減排量應當產生於中國提出“雙碳”目標，即2020 年9 月22 日之後。

亮點二：為國際合作應對氣候變化預留空間

CCER體系建立於2012年，當時正處在後京都議定書時期，其建立的目的旨在鼓勵基於項目的溫室氣體自願減排交易，保障有關交易活動有序開展。而在《巴黎協定》背景下，即將重啟的CCER項目有了更為深遠的意義和作用。作為少有的由國家監督管理的自願減排交易體系，CCER較其他沒有國家監管的自願減排交易體系更具公信力。可以看出，徵求意見稿也意圖為CCER參與國際交易提供更多便利。例如，其將溫室氣體的種類範圍由6種擴大為7種，與《巴黎協定》的規定保持了一致，也有利於活躍CCER不同項目種類的開發。此外，徵求意見稿還明確，將另行製定針對跨境交易和使用的具體規定，這將為在《巴黎協定》框架下使用CCER進行國際履約奠定基礎，其中包括CCER繼續成為CORSIA認可的合格排放單位，或抵消中國對外投資所產生的碳排放量。

亮點三：建立統一的交易平台

徵求意見稿明確提及，生態環境部將組織建立統一的全國溫室氣體自願減排交易機構。交易機構將主要負責交易系統的運行和管理，提供核證自願減排量的集中統一交易與結算服務。這一新舉措遵循並落實了《2022年中共中央國務院提出的關於加快建設全國統一大市場的相關意見》。

相較於此前9個交易所均可開展CCER開戶和交易業務的模式，建立統一交易機構將有利於：

·形成更加有效的市場，並充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發揮政府作用；

·提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性；

·有助於降低制度性交易成本；為CCER參與國際履約和國際合作打好基礎。

亮點四：明確禁止項目、避免重複計算

徵求意見稿中進一步明確了禁止申請登記的項目條件，即“屬於國家法律法規和相關政策規定具有減排義務、或納入國家或者地方碳排放權交易市場配額管理的項目、或不具唯一性的項目。”

這一規定是CCER高質量發展、對接國際需求的重要保障。它明確了註冊的溫室氣體自願減排項目應具有唯一性，並需要保證環境完整性、避免重複計算。對於綠電綠證相關項目，雖然沒有明確點出，但因“不具唯一性”的要求，也應屬於徵求意見稿關於明確禁止申請登記的項目範圍之內。

亮點五：“放管服”背景下多措並舉的項目質量保障

“放管服”是中國深化行政體制改革、推動政府職能轉變的一項重大舉措。在此次徵求意見稿中也可以明確看到“放管服”背景下多措並舉的項目質量保障機制。相較於上一版的《溫室氣體自願減排交易管理暫行辦法》，此次的徵求意見稿對自願減排項目和核證減排量的備案，不再採取主管部門審批備案進行登記的方式，而是採用項目審定與核查機構和項目業主的“雙承諾”配合項目公示進行登記，以此保證項目和減排量的唯一性、合規性、真實性、有效性、完整性和準確性。

同時，徵求意見稿還明確提出，生態環境主管部門按照“雙隨機、一公開”原則對已登記項目和核證自願減排量的真實性、合規性組織開展監督檢查，也對國家、省、市三級生態環境主管部門的工作職責進行了規定。此外，在審定與核查機構的管理上，徵求意見稿明確引入了市場監督管理總局與生態環境部的聯合和協同管理，提出二者應共同組建審定與核查技術委員會，從而為協調解決審定與核查有關技術問題、提升審定與核查活動的一致性、科學性和合理性、為審定與核查活動監督管理提供技術支撐。

CCER是中國碳市場的有益補充。它不但為全國碳市場中的重點排放單位提供了不同履約策略的選擇、幫助其實現低成本的履約。還可以增加碳市場的流動性，進一步幫助市場發現價格。此外，由於可以用於其他自願活動碳排放的抵消，它能夠在更廣泛的範圍內推動非控排企業的減排行動，助力中國的“雙碳”目標實現。

而國際社會對於包括CCER在內的自願減排項目高質量發展也充滿了期待。目前，國際社會已經為推動自願減排項目“高質量”發展進行了一些探索和實踐——這裡包括美國環保協會參與的為碳減排指標進行高質量定義和評估的碳信用質量行動（CCQI） 、自願碳交易市場行動（VCMI）、自願碳市場誠信委員會（ICVCM）等等。除唯一性、真實性、額外性等要求外，國際社會認為“高質量”的自願減排項目還應該具有永久性、助力氣候目標實現或者向淨零排放過渡、有較好的社會和環境影響等等。

鑑於CCER能夠幫助中國和中國企業實現低成本減排，活躍碳市場交易和流動性，實現中國的氣候目標，並為全球氣候治理做出貢獻，我們期待CCER項目盡快實現高質量重啟和發展。

來源:碳中和專委會