2016年3月8日，國際碳行動合作夥伴組織（ICAP）與世界銀行“市場準備夥伴計劃”（PMR）發布《碳排放交易實踐：設計與實施手冊》，該手冊根據碳排放交易體系（Emission Trading Scheme，以下簡稱ETS）的最佳實踐，總結出構建排放交易體系的有效路徑，並具體提出十個步驟，現將手冊部分內容編譯如下：
 

◇ 構建ETS的基礎

（一）設立目標

ETS是一個可以實現環保性、經濟性、社會性多重目標的政策工具，在規劃設計之前，相關機構應首先應明確以下幾個方面：一是希望該體系所帶來的國際和國內的減排貢獻，二是設想的經濟低碳化速度，三是可接受的減排成本以及成本與收入的分佈，四是出售或拍賣配額是否會帶來收益，若有將如何使用，五是ETS所帶來的協同效應如何影響經濟轉型和可持續發展。在此基礎上，將更易於構建出有效且被廣泛接受的ETS，以有效的達成長期溫室氣體減排目標。

（二）因地制宜

ETS的設計需要因地制宜，充分結合當地實際情況和需求，具體應考慮的方麵包括：當地優勢，建立ETS的積極性，該區域當前排放情況，現有政策環境和市場機制，交易和競爭性方面的考慮，經濟規模、集中性、穩定性與增長性，系統性優勢及缺陷，以及與潛在合作夥伴的關係等。

（三）管理政策間的相互作用

所有ETS的構建均是基於一個覆蓋範圍較廣的政策和法律框架，因此政策間的相互影響也應引起足夠的關注，一個區域內的其他政策有可能會抵消或歪曲ETS的影響，也有可能與ETS的產生的效應相重合。例如，如果其他能源效率和再生能源相關的減排政策下的減排成本高於ETS下的碳排放權定價，因此ETS不能從整體上實現最低成本的減排；但是，這些政策亦可以從其他方面補充和加強ETS的實施效果。因此，ETS構建時需要充分考慮其在一個廣泛的氣候政策範圍中的角色及定位。

◇構建ETS的十個關鍵步驟

（一）確定覆蓋範圍

• 確定覆蓋行業
• 確定覆蓋溫室氣體範圍
• 確定監管層面的需求
• 選擇監管主體並考慮是否設限

ETS的覆蓋範圍包括地理區域範圍、行業範圍、排放源範圍、配額所涵蓋的溫室氣體範圍等；同時，ETS的覆蓋範圍也包含政策邊界，即監管主體，受管制的排放量比例，以及對各覆蓋和未覆蓋行業的監管力度。

在確定覆蓋行業和排放源時存在很大的不同，首先需要考慮的關鍵因素是該區域的排放情況及減排潛力；其次，監測和管控各排放源溫室氣體排放的能力和成本也應納入考慮；最後，還應當充分考慮非價格壁壘對碳排放權價格傳遞的限制、進入國際市場的形勢和潛在的協同效應等。

一般來講，基於以最低的成本實現減排目標的意願，碳排放系統覆蓋的範圍越廣越有利。較廣的覆蓋範圍可以使具有競爭關係的企業和行業在同樣的市場規則中運行，從而減少競爭扭曲現象的產生，增加碳排放交易市場的流動性，但同時為監管帶來巨大負擔。因此，在設計ETS時，應充分平衡由覆蓋範圍廣帶來的好處與附加的監管成本和交易成本，將監管的重點放在上游化石燃料提供商上，可以有效管理二者間的權衡。

（二）配額總量機制

• 利用充分且堅固的數據基礎來決定配額總量
• 決定配額總量的水平和類型
• 確定配額總量覆蓋的時間長度，並提供一個長期的配額總量設置路徑

監管主體負責評估並確定在一定時間內的碳排放配額總量，配額總量設置得越低，碳排放權的價格則越高，對減排的刺激作用越大。除此之外，抵消途徑、市場連接、成本控制機制等與配額總量的限制一同影響碳排放權價格。因此，設置配額總量的過程是一個平衡減排相對價值、成本、公信力、公平性等多方面的過程。

確定配額總量需要充分評估歷史排放量、未來排放量（依據預期的排放強度和預期經濟增長預估）、減排機會和成本等，並且需要考慮現有的及未來的政策會如何影響ETS。

配額總量的確定應與該區域內整體減排目標保持一致，決策者在確定配額總量時，應考慮減排目標與成本之間的平衡。絕對配額總量為每一個履約週期設定碳排放噸數的上限，但是根據銀行業相關規定、配額儲備、抵消信用、市場連接和定期審查等都可以提供靈活性，使配額總量存在可適當調整的空間；單位排放量則是單位產出對應的排放量（例如，GDP或千瓦時電量等），且會根據經濟產量的變化進行調整；當實際產出與期望值偏離較大時，通常採用絕對配額總量。

（三）配額分配機制

• 分配方法應符合政策目標
• 明確免費發放及拍賣的資格和方法
• 明確對參與者、終止資格者及退出者的管理辦法

配額總量機制決定了排放相關的影響，配額分配機制則是其分配方面影響的重要決定因素，並且影響整個體系的運行效率，因此ETS的設計者應重視配額分配機制的確定。

政府通常可以通過四種方式發放配額，包括：免費發放、拍賣、前兩種方式的結合、以及配額獎勵。免費發放的方法基於兩種不同的分配規則，即基於歷史排放量和行業排放基準，選擇時應考慮配額的分配是否會隨經濟產出的變化而改變，這些不同的選擇從不同角度防止碳洩露，並對由於履約造成的經濟損失做出一定程度的補償。通過拍賣發放配額的方式，可以增加政府財政收入，這部分收入可以用來削減稅收、支持公共項目或者直接補貼給每個家庭。

（四）抵消機制的使用

• 考慮是否接受該區域內或區域外未在覆蓋範圍內的碳抵消
• 明確可接受的行業、氣體和活動類型
• 評估建立新的抵消項目和使用現有抵消項目的成本
• 確定使用碳抵消的限額
• 建立一個完善的監控、報告、核查和監管系統

碳抵消的使用可以擴大排放單位的供給，並有效降低ETS清繳和履約成本。碳抵消有以下幾個來源，包括：該區域內未在覆蓋範圍內的主體，該區域外未在覆蓋範圍內的主體，以及早期的減排。允許碳抵消的使用，不僅可以使未在覆蓋範圍內的主體參與碳交易，同時可以使相關投資流向需要資金支持的行業，以進一步推動和刺激低碳經濟發展，並帶來其他協同效益。

通過降低碳配額價格，並在碳抵消賣方中為ETS設置新的劃分，同時政策制定者應設置較嚴格的配額總量，來保證政策的穩定性。在配額總量既定的前提下，接受碳抵消機制會降低碳排放權的價格，劃入覆蓋範圍的排放會增加，但從全球整體來看，排放總量不會增加。碳抵消的MRV質量需要與ETS的MRV質量相匹配，以確保碳配額和碳抵消在節能減排方面的等效性，但是這具有較大的挑戰性，由於碳配額是基於配額總量發放的，而碳抵消則是在BAU情景（Business As Usual,即不附加針對性節能減排政策下的預計排放量）的基礎上產生的。如果在運行過程中沒有謹慎的假設、嚴格的監測和報告，還是會存在碳洩漏的可能性，另外，碳封存活動會導致出現減排效果不能持久的情況。因此，在使用碳抵消機制時，應當進行充分的事前考慮並謹慎實行。

（五）明確暫時性靈活度

• 設置配額存儲相關規則
• 設置配額借貸和提前分配相關規則
• 設置報告和履約週期的長度

ETS的好處之一是可以為排放企業在減排過程中提供一定的靈活度，但是，時間上的靈活度需要和達成減排目標的確定性之間進行權衡。在此步驟中，重要的政策決定就是要明確報告和履約週期的長度，以及使參與者在履約週期內可以實現配額存儲與借貸。

履約週期越長，控排企業在減排工​​作上的靈活性就越高，也就潛在地降低了減排成本；但是，過長的履約週期會導致減排工作的拖延，反而增加成本。將履約週期控制在1-3年的範圍內，既能早日實現減排目標，又可以保證市場的活躍度，碳配額的借貸也存在同樣的情況。

在現存的很多ETS中，是允許碳配額存儲的，以在履約週期內儘早完成減排目標，同時平滑減排成本。但是，如果ETS未來存在極大的不確定性，則應當限制碳配額存儲機制的運行，因此，需要設定明確的規則防止碳配額存儲對未來碳配額的供給以及環境整體性的負面影響，同時，已經存儲的碳配額的相關情況也應給予充分考慮。

（六）考慮價格的可預測性及成本控制

• 建立市場干預的規則，並考慮相關風險
• 明確是否針對較低價格和較高價格採取乾預措施
• 選擇合適的市場干預工具
• 確定監管框架

在ETS中，隨時間變動的碳排放權價格說明存在使企業以較低的成本獲得等量的碳配額的可能。在很多大宗商品市場中，精確預測長期價格趨勢存在一定困難，這主要基於經濟的活躍度、原料市場的波動性、不確定的減排邊際成本預測、以及潛在的政策變動。其他氣候或能源政策帶動的減排，或者經濟活躍度的降低，都會導致出現碳配額穩定的低價狀態；碳配額的儲備則會形成較高的碳配額價格。政策的不確定性，以及其他市場失敗的經驗都削弱了對存儲配額的需求，限制了形成長期可靠的碳排放權價格。

ETS的建立可以減少潛在的碳價格的波動性和不確定性，在製度設計時有兩種選擇，一是調整配額數量，二是設置價格上下限。這些設計的目的都是為了使價格具有充分的可預測性，支持在節能減排方面的投資，並且進一步引導向低成本下的低碳經濟過度。

（七）履約及核查機制

• 明確監管主體
• 管理碳排放的報告機制
• 批准核查人員資質並對其進行監管
• 建立並監督ETS註冊制
• 對市場中ETS排放單位進行監管

像其他氣候政策一樣，ETS需要一個有效的方法來使參與者履行義務，並有效管理整個系統的核查；缺乏履約和核查不僅會影響減排成果，還會威脅整個市場的正常運行。

在ETS發展過程中，儘早開始實施溫室氣體MRV的有效系統將對日後的履約評估十分有利。在實行MRV機制初期或者是關鍵時期，要加強能力建設，為ETS的全面運行做好充足準備，其中碳排放報告的數據來源於現有產能、原料消耗量、工業產出、原材料成分、以及交通運輸等。根據現有審計系統的力量，監管者在初期（第三方核查機構仍在能力建設的時期）應該扮演一個較為強硬的角色。ETS的履約和核查方法應綜合考慮監管成本、潛在風險及未履約時所帶來的影響等，現有監管文化可能會影響最優的平衡狀態，監管者在製度設計時可以充分吸收其他大宗商品市場和金融工具的經驗。

（八）加強利益相關者的參與、交流及能力建設

• 列出各利益相關者的定位、利益和擔心等
• 在各部門間協調，以確保決策程序的透明，並避免出現政策失調
• 設計諮詢類相關主體的參與機制
• 設計交流和傳播機制是當地和普遍關心的問題產生共振
• 明確ETS能力建設的需求

構建一個成功的ETS需要持續的公共支持和政策支持，以及政府與具有不同參與度、公信力和能力的市場參與者間的合作，政府及外部利益相關者參與市場的透明性決定了整個系統長期的可生存性，推動各利益相關者參與市場的努力需要在ETS設計初期開始，並始終貫穿整個體系建立的過程。

涉及到外部利益相關者和其他政府部門，在整個過程中關於ETS的溝通需要充分真實且透明，若體係有較大變動，應提前聲明，並考慮如何有效管理商業敏感信息。

建立ETS也需要戰略性的能力建設，政府決策者和管理者需要建立專門的技術和管理專家組來有效的開發和運行ETS。雖然ETS的參與者和市場服務提供者擁有對該行業具有豐富的經驗和知識，可以幫助決策者設計一個有效的ETS，但是他們仍然需要培養足夠的能力來參與整個體系，在能力建設上投入足夠的時間和資源一定會帶來有價值的回報。

（九）市場連接機制

• 明確市場連接的目的和策略
• 明確連接主體
• 明確連接方式
• 符合整個體系的關鍵特性
• 形成和管理市場連接

市場連接，即在該區域內可以使用其他區域發放的配額或碳信用來履約，可以根據各地區具體情況對於其使用設置一定的限制；市場連接拓寬了減排的靈活性，充分利用各種減排的機會，從而在降低減排成本的同時提升市場流動性，有助於解決碳洩漏及惡性市場競爭的問題，並促進各氣候政策間的國際合作。

市場連接機制也存在一定的風險，它會限制該區域對減排工作和碳排放權價格的控制權，同時制約在ETS構建中的主導權，另外，還存在區域外財政轉移的可能性。

雖然全面的市場連接會帶來巨大的經濟效益，但是有限制的市場連接機制更易設計及管控，並有效解決市場連接的潛在不利因素，最典型的有限制的市場連接是允許一定比例的外部碳排放單位在本區域內履約或者僅允許單一方向的交易；另一種有限制的市場連接則是對通過不同體系產生的排放單位賦予不同的價值，這種形式更適用於較為先進的體系。

（十）實施、評估及改善

• 明確ETS實施的時間和流程
• 明確審查的流程及範圍
• 評估ETS以輔助審查

ETS從設計到實施需要監管主體和市場參與者明確新的定位和職責，紮根於新體系和新機構，建立一個有效的碳排放交易市場。ETS的逐漸引入可以幫助已有但較弱的機構參與碳市場，在不斷的學習和實踐中探索。

實際情況會發生改變，經驗也會不斷積累，影響配額分配的關鍵因素也會隨之顯現，例如公平性、市場功能、碳洩漏的可能性等。通過對ETS嚴格和獨立的評估得出的ETS運行表現的審查觀點，可以使整個體係不斷的完善和改進，但是改變不能止步，並且在做出改變前需要充分考慮益處與政策穩定性間的平衡。
 

原標題：【中國碳排放衍生品專題】系列十：《碳排放交易實踐：設計與實施手冊》部分編譯
來源：微信公號“上清所大宗商品清算資訊”

《碳排放交易實踐：設計與實施手冊》英文版：http://www.ideacarbon.org/archives/31254#rd?