注：本文轉自微信公眾號，所載條例版本未經核檢。
據碳道了解，條例的送審稿在2月份已由國務院法制辦抄予銀監會、證監會等部委再次徵求意見，有關反饋尚待討論。

 

《碳排放權交易管理條例(送審稿)》

起草說明

一、出台的必要性和緊迫性

我國溫室氣體排放總量大、增長快，已經成為實現可持續發展，建立綠色低碳的生態文明社會面臨的重要挑戰。建立碳排放權交易市場，實施碳排放權交易制度，可以充分體現碳排放空間的資源屬性，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，形成強有力的倒逼機制，促使企業加強碳排放管理，通過各種手段有效控制自身碳排放，進而促進產業結構的調整升級，加快推動經濟發展​​方式轉變，為落實我國碳排放強度下降目標，實現綠色低碳發展發揮積極作用。為此，黨中央、國務院對全國碳排放權交易市場建設高度重視，多次作出明確部署。“十二五”《規劃》綱要提出逐步建立碳排放交易市場，十八屆三中全會要求推行碳排放權交易制度，《生態文明體制改革總體方案》將推行碳排放權交易制度作為重點任務，十八屆五中全會再次提出建立碳排放權初始分配製度，創新有償使用和投融資機制，培育和發展交易市場，習近平主席在2015年9月鄭重宣布我國將於2017年啟動全國碳排放權交易市場。

按照黨中央、國務院的要求和部署，我委有序推進全國碳排放權交易市場建設各項工作任務。2011年底，國家發展改革委在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7個省市啟動了碳排放權交易試點，為建立全國碳排放權交易市場探索路徑。目前7個試點省市都建立起了碳排放權交易制度體系，並先後啟動交易，市場運行順利、平穩，積累了豐富的市場建設和運行經驗，為試點省市控制溫室氣體排放、推進低碳發展發揮了重要作用。試點工作的順利開展，充分說明在我國推行碳排放權交易具備可行性，為建立全國性的碳排放權交易市場奠定了基礎。

根據國內外經驗，建立碳排放權交易制度體系，立法是前提和必要條件。需要通過較高層級的立法，從法律上明確碳排放權交易主管部門的職責範圍，明晰參與各方的權利與義務，對違法違規行為規定強有力的處罰手段，才能督促企業履行減排義務，確保市場機制切實發揮作用，促進市場製度健康穩定發展，實現控制溫室氣體排放的目標。

二、《碳排放權交易管理條例》的製定過程

2014年，中央改革辦將“制定全國碳排放權交易管理辦法”列為我委牽頭的經濟體制和生態文明體制重點改革任務。按照改革工作進度，我司起草了《碳排放權交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），經商法規司於2014年10月23日提交委主任辦公會審議通過後上報國務院，擬由國務院發布實施。當時國務院法制辦表示，出台行政法規需要履行必要的程序，時限較為緊張，建議我委先以部門規章形式發布，作為開展相關工作的依據，確保完成當年改革任務，也為後續出台行政法規奠定基礎。根據法制辦意見，經報中央改革辦和國務院辦公廳同意我委於2014年12月10日以部門規章(國家發展改革委第17號令)的形式發布了《暫行辦法》。在《暫行辦法》基礎上，我委組織專家對內容進一步提煉和簡化，起草了《碳排放權交易管理條例》（以下簡稱《條例》），擬作為行政法規，按照相關的立法程序提請國務院審議。

《條例》（徵求意見稿）完成後我委於今年4月徵求了國務院法制辦和有關部門，全國各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團的意見。今年7月，根據《國務院關於嚴格控制新設行政許可的通知》(國發(2013)39號)的要求又邀請國務院法制辦、企業、機構和個人針對《條例》涉及行政許可問題召開了聽證會。根據各方意見，我們與法制辦進行了多次溝通，對《條例》內容反復修改完善，完成了《條例》（送審稿）。

三、《條例》的主要內容

《條例》（送審稿）共七章、三十七條，涵蓋了碳排放權交易的各個環節。

第一章“總則”（第一至四條），闡明了立法目的，明確了碳排放權交易的適用範圍、管理部門及其職責，以及覆蓋範圍的確立原則。

第二章“配額管理”（第五至十五條），明確了碳排放權交易的配額管理制度，包括重點排放單位和排放配額總量的確定、配額權屬、排放配額的分配原則、分配方法和分配程序、配額分配收益，明晰了地方剩餘配額的歸屬等關鍵問題。

第三章“市場交易”（第十六至二十條），明確了交易產品、交易主體、交易機構和交易信息公開，同時對市場調節等重要問題進行了規定。

第四章“報告、核查與清繳”（第二十一至二十七條），規定了重點排放單位碳排放監測、報告與核查的程序和要求，以及對相關機構的管理程序。確定了重點排放單位履行配額清繳義務的程序、使用抵消機制和公佈清繳情況的要求。

第五章“信息公開和監督管理”（第二十八至三十條），明確了碳排放權交易的信息公開、國務院和省級碳交易主管部門的監管範圍、相關的信用管理制度等。

第六章“法律責任”（第三十一至三十五條），規定了對重點排放單位、核查機構、交易機構、主管部門和各參與方的法律責任，以及對違法違規行為實施處罰的方式和程序。

第七章“附則”（第三十六至三十七條），對《條例》中的出現的專有名詞進行了解釋，並明確了《條例》的生效時間。

四、需要說明的幾個問題

（一）關於《條例》和《暫行辦法》的關係

碳排放權交易市場屬強制性市場，根據國際和國內試點省市的經驗，必須依靠強有力的立法，對參與的企業範圍、碳排放配額的清繳義務、碳排放報告與核查要求、相關的處罰措施等作出具有較強法律約束力的規定，市場才能正常運轉。從碳排放權交易試點省市的實踐看，部門規章的效力遠遠不夠，必須在更高層級上立法，才能支撐碳排放權交易市場的建立和運行。2014年我委以部門令出台的《暫行辦法》對碳排放權交易的主要環節作了明確規定，是開展前期基礎工作的依據。按照《暫行辦法》的規定，我委組織地方主管部門開展企業碳排放數據報送，非試點省市也在嘗試開展企業碳排放配額分配等先期工作。在實施過程中，地方主管部門和企業普遍反映部門規章約束力不夠，難以真正推行碳排放權交易。因此，實施全國碳排放權交易迫切需要在立法層面規定企業的減排義務，明確各級管理部門的職責分工，對違法行為做出強有力的處罰決定，確保市場的順利運行和健康發展。鑑於此，我委充分借鑒國內外的實踐經驗，徵詢了我委法規司、全國人大環資委等有關部門的意見，組織專家對《暫行辦法》的內容進一步提煉和簡化，力求突出實施碳排放權交易的核心問題，形成了《條例》的文本。國務院出台的《條例》將作為實施全國碳排放權交易的法律依據，《暫行辦法》將自動廢止。我委也將按照《條例》的規定，出台具體的配套細則，依法對碳排放權交易市場進行管理。

（二）關於碳排放權交易的管理模式

《條例》規定，碳排放權交易市場按照國家和地方兩級管理體系進行管理，並分別明確了中央和地方主管部門的職責範圍。主要考慮是碳排放總量控制的責任主體是各省區市，碳排放權交易的配額總量也將分配到各省區市，因此賦予地方必要的管理職能，能夠保證落實碳排放總量控制責任目標和相關政策措施，且充分調動地方積極性，符合中央簡政放權的方針。對於覆蓋範圍、配額總量、配額分配方法等重要的頂層設計，則由國務院碳交易主管部門統籌負責，否則會出現政出多門，難以形成全國統一市場。徵求地方意見過程中，根據地方反映的意見和工作實際需要，考慮將計劃單列市也作為地方碳交易主管部門，與省區市並行管理。

（三）關於核查機構的資質管理

碳排放權交易的主要產品是排放配額，配額的數量多少、真實與否主要依靠核查機構的核查。因此，核查機構的資質能力、職業操守和業務程序直接關係著市場交易的合格性與公平性。從其他國家碳市場經驗看，都需要國家設定嚴格的標準，統一對核查機構的資質進行審核，授予具備一定能力的機構開展核查工作的資質。同時，制定規範的核查工作指南，對核查機構的工作進行必要的監管，堅決懲處造假、舞弊和其他謀取不正當利益的行為。鑑於此，我們認為對核查機構的管理必須由國家主管部門統籌負責，設定必要的准入門檻，制定和實施全國統一的標準和規範，確保核查工作的客觀、公平、公正。在聽證會上，也專門就此事項進行了說明，聽取了各方的意見。

五、對各單位反饋意見的吸收情況

各部門、各地方都充分肯定開展碳排放權交易的必要性和緊迫性，並對建立碳排放權交易市場提出了若干合理建議，主要包括對內容進行整合和簡化、提高表述的準確性、明確立法的層級和出台形式、進一步明確國家和地方的職責分工等，對此我們都予以吸收。對未能吸收的意見，我們也逐一進行了研究和分析。主要有以下幾個方面：

（一）關於《條例》規定技術細節的建議

各部門、各地方圍繞碳市場各個要素，建議對溫室氣體種類、行業範圍、總量設定、配額分配、第三方核查、信息公佈時限、配額預留比例等若干具體環節進行詳細規定，考慮到《條例》不宜對技術細節作出詳細規定，我們認為目前的《條例》已經體現了碳交易最重要的基本要求，其餘規定將在下一步出台的相關配套細則中予以體現。

（二）關於部門職責分工的建議

科技部、環境保護部、工業和信息化部、交通運輸部、農業部、林業局、能源局、民航局、住建部、西藏自治區等部門和地方建議設立全國碳交易市場管理部門聯席會議，由我委會同其他有關部門監管。對此，我們認為如果主管部門涉及多個部門，不利於統一管理，也不符合中央簡政放權的精神，故未予吸收。《條例》中已經對相關部門的職責有所表述，在製定相關標準、實施監督管理方面時，我委也將聽取相關部門和行業協會的意見。青海省由於自身氣候變化工作職責分工特殊，建議在各省、自治區、直轄市發展和改革委員會後增加“或省級人民政府確定的主管部門”作為碳排放權交易的省級碳交易主管部門，對此，我們從工作部署考慮，認為應保持全國碳市場管理的一致性，均由發展和改革部門主管碳排放權交易，對於工作組織安排特殊的地區，由省政府協調解決，故未予吸收。

（三）關於體現地區差異的建議

有部分地方提出我國東中西部地區發展差異較大，在實施碳排放權交易時，如果採取統一的標準會有失公平，同時影響西部地區的發展，建議在《條例》中明確體現地區差異、區別對待的原則。對此，我們的考​​慮是全國碳市場如果要實現真正的流通，必須體現碳排放配額的等價性，在關鍵問題上應盡量採用統一的標準，避免自由裁量，將交易變成扶貧，市場失去公信力。但是在具體制定和出台相關細則和指南的時候，我們將認真考慮地方的意見，適度體現差異性，避免對西部地區造成影響。

（四）關於增加部門和地方權限的建議

廣東省建議增加“由省級碳交易主管部門指定增加納入行業和單位的報告核算方法，報國務院碳交易主管部門備案後實施。”我們考慮為了保證公平，減少自由裁量，所有的報告核算方法都由國務院碳交易主管部門統一制定。交通運輸部建議規定行業主管部門可根據本行業實際情況，增加重點納入單位。對此我們認為管理模式必須保持一致性，碳排放權交易已經明確採取屬地管理，由省級主管部門提出重點排放單位。《條例》規定省級碳交易主管部門依據免費配額分配方法，提出本行政區域內各重點排放單位的免費配額數量，報國務院碳交易主管部門確定後進行分配，北京市、山東省、陝西省等建議省市級免費配額分配方案不需要報國務院碳交易主管部門確定。我們認為，為保證全國范圍內同一個行業內免費配額分配的一致性和公正性，避免地方保護主義，應該由國務院碳交易主管部門確定各地上報的企業配額數量後，再進行具體的企業分配，故未予吸收。

（五）關於期貨的建議

證監會建議在“交易產品”中刪除碳期貨。我們認為市場需要保證活躍程度，黨中央、國務院也鼓勵金融創新，應在條件具備的時候將碳期貨納入，這是國際上所有碳排放權交易體系的通行做法，故未予吸收。

（六）關於核查機構資質的建議

山東省、海南省、新疆自治區等建議由地方碳交易主管部門負責確認核查機構資質並進行管理。對此，我們認為核查機構的管理涉及交易產品的公信力，必須由國務院主管部門按照全國統一的標準，在國家層面統籌管理，確保核查工作的公平、公開。因此，故未予吸收。工業信息化部建議增加“優先支持現有節能監察機構作為碳排放核查機構”。對此我們認為現有節能監察機構只要符合條件，都將被授予碳排放核查機構資質，不宜在《條例》中明確，故未予吸收。

六、聽證會的主要情況

根據《國務院關於嚴格控制新設行政許可的通知》（國發(2013)39號）的要求，國家發展改革委於2015年7月29日組織召開了“《全國碳排放權交易管理條例（草案）》涉及行政許可問題聽證會”，對碳排放配額分配與清繳、經濟處罰以及碳排放核查機構資質認定等新設行政許可進行公開聽證。此次聽證會邀請代表50餘人，包括來自國務院法制辦、北京市:上海市等碳排放權交易試點地區的代表，中國標準化研究院、中國電力企業聯合會、世界銀行、聯合國開發計劃署等國內外非政府機構的代表，國家電網、中國石化、中國海油、神華集團、首鋼集團等重點排放單位的代表，中國華測認證等第三方認證機構的代表，以及有關個人代表。

聽證會上，清華大學從我國應對氣候變化的壓力和責任，控制溫室氣體排放的目標、政策和手段，碳排放權交易的理論和國內外實踐，碳排放權交易制度與煤炭消費總量控制、節能減排及其他產業政策的協同效應等方面，論證了製訂《條例》的合法性、必要性和合理性。中國質量認證中心就建立核查機構資質制度的合法性、必要性和合理性進行了說明。參與聽證會的各方也積極提出意見，主要有以下幾個方面:

（一）碳排放權交易試點地區的意見

《條例》對全國碳排放權交易市場建設必不可少，是依法行政的要求。試點省市的經驗說明了通過立法明確配額分配管理和核查機構資質認定的必要性。北京市、上海市兩地有立法作支撐，碳排放權交易進展順利，有效地促進了區域碳排放控制目標的實現，並起到協同減少能源消費和大氣污染物排放等作用。配額分配管理、違約懲罰、核查機構資質管理是確保交易體系順利運行的重要前提，必須要有嚴格的法律基礎。

（二）行業企業的建議

企業代表表示，與其他的節能減排政策相比，碳排放權交易更加公開、透明，並給予了企業真正的決策權力。通過參與試點，企業能耗和碳排放數據的統計管理、節能減排的意識和能力都得到了極大的加強。《條例》等高層級法律的出台，將促進控制溫室氣體排放在企業戰略地位中的提高，有利於全國同一行業的公平競爭和發展，也有利於企業更好地參與國際競爭。同時，不少企業表達了希望主管部門加強碳交易的相關培訓，尤其是對企業高層進行培訓的意願。

（三）行業協會、國際機構和個人代表的意見

碳排放權交易是生態文明建設的重要內容，《條例》有利於生態文明建設的法制化和製度化，設立相關的行政許可不違反國務院簡政放權的要求。完善的法律制度，有利於減少政策執行者的自由裁量權，有利於碳排放權交易的公開、透明。按照黨中央、國務院的規劃和要求，為儘早實現建設全國碳排放權交易市場的目標，建議盡快出台《條例》。

此外，一些代表還表達了對全國碳排放權交易體系具體細節設計的關心，建議考慮行業層面和區域層面存在的差異，多吸收行業協會的意見，為企業集團統一管理碳排放配額創造條件等。對此，我們也進行了回應和說明，並在會議結束後組織起草小組認真梳理和研究了聽證會上各方反映的意見，進一步對《條例》內容進行了完善，補充相關的論證材料，與相關利益方加強溝通，增強了《條例》的可操作性。