當今時代，人類正面臨著氣候變化帶來的嚴峻問題。應對氣候變化、控制溫室氣體排放，迫在眉睫，由此催生了碳交易市場。作為一個運作機制複雜的特殊新興市場，其呈現出主體多元性、客體特殊性、利益複雜性、風險多重性、綜合市場性、信息不對稱性等特徵。

　　在實踐中，國內外碳交易市場均存在政治風險、經濟風險、氣候風險、法律風險、操作風險、項目風險、技術風險等這些問題直接或間接、已經或潛在地影響著碳交易市場相關主體的合法權益，以及碳交易市場的可持續發展。
 

　　碳交易市場風險雖然具有多重性，但總體上是可控的。我認為，規避碳交易市場的風險，重在監管。碳交易市場的特殊性，以及碳交易市場監管議題的跨學科性、跨部門性，決定了對其風險監管必須採取多元模式，而實現多元監管離不開健全的法律保障。中國碳排放權交易市場目前於試點階段，國家層面缺失立法監管，雖有部門規章《碳排放權交易管理暫行辦法》，但不過是框架性文件，缺乏配套的操作細則：地方層面則存在監管規則位階低、不統一、不健全等問題。我認為，建設國家碳交易市場已成趨勢，亟須確立一套統一、系統化的風險監管法律保障機制。
 

　　碳交易市場發展，遇到哪些問題?

　　1.政府層面

　　碳交易市場的風險監管主要體現在總量控制制度、配額分配製度、信息公開制度、報告審查制度、“三可”制度、註冊登記制度、第三方機構管理制度等方面。

　　總量控制制度是實行碳交易的基礎，過嚴則不利於經濟發展，過松則難以實現控排的目標，試點省份在總量控制方面存在方法學不同的差異。所以，全國碳交易市場建設在總量控制設計中要體現科學性，要處理好地區、行業經濟發展與環境保護的協調。

　　配額分配關乎國家、地方經濟發展，以及控排對象的切身利益。全國碳交易市場配額分配製度的設計不僅要體現科學性，更要兼顧地區間的公平性、行業間的差異性。

　　據《2014年CDP中國100強氣候變化報告》顯示，中國企業碳排放信息公開不到五成，表面看來，企業擔心商業秘密洩露、環境​​糾紛、環境行政處罰，實際上是缺乏企業碳排放信息公開的製度。如何把握透明度和保密程度二者之間的平衡，是全國碳交易市場建設需要考慮和進一步解決的問題。否則，隨著全國碳交易市場的啟動，糾紛準以避免。例如，2011年美國新澤西環保局因拒絕公開買方碳交易信息，被該州獨立的調查新聞機構起訴。

　　目前，我國7個試點省市均有一套報告審查制度，彼此間存在差異。全國碳交易市場的建設，須保證報告審查制度的規範性、統一性、獎罰合理性。

　　核算、報告與核查體係也是開展碳交易的基礎性、前提性制度。從目前試點階段來看，該制度存在透明度低、可比性差、可靠性欠佳、完整性缺乏等問題。

　　從各試點省份第三方機構的產生來看，有的是指定產生，有的則是招標產生，對於招標、指定產生的第三方機構，還存在與國家發展改革委備案的機構名單不一致的現象。因此，需要完善、統一第三方機構管理制度中資質審查、認定、公佈、獎懲等具體內容。
 

　　2.第三方機構層面

　　在碳交易市場建設中，第三方機構以其特有的技術和專業優勢，發揮著不可替代的監管作用。第三方機構行使碳交易市場監管權力，須擁有國家規定的軟件和硬件資質。一旦國家認可其資質，第三方機構就要按照與控排企業的委託協議，開展縣體的核查工作，即對控排單位的溫室氣體減排活動進行核查與證實。第三方機構雖然具有獨立性、營利性、中立性的特點，但其開展核查工作必須依據國家，或者地方試點頒布的企業溫室氣體排放核算方法與報告指南。

　　目前，國家發展改革委已經發布兩批，共計14個行業的企業溫室氣體排放核算方法與報告指南，這14個行業企業包括發電企業、電網企業、鋼鐵生產企業、化工生產企業、電解鋁生產企業、鎂冶煉企業、平板玻璃生產企業、水泥生產企業、陶瓷生產企業、民航企業、石油和天然氣生產企業、石油化工企業、獨立焦化企業、煤炭生產企業。部分試點省市也發布了一些行業的溫室氣體排放核算方法與報告指南，例如《上海市溫室氣體排放核算與報告指南(試行)》、《湖北省工業企業溫室氣體排放監測、量化和報告指南(試行)》。

　　溫室氣體排放核算與報告工作是一項耗費人力、物力、財力和時間的工作，一般要耗時3個月左右才能完成。國家和試點省市的核算與報告指南在方法學、具體要求等方面存在差異，如果按照兩個層級的核算和報告指南，分別開展相關工作，則容易重複勞動，極大地浪費了人力、物力、財力、時間，甚至還會影響控排單位正常的生產經營工作，造成不必要的經濟損失。

　　因此，全國碳交易市場建設，須解決好國家與地方不同企業溫室氣體排放核算方法與報告指南的一致性、執行性及其監管責任的問題。今後的研究中，還應加強相關理論問題的探討，為構建完善的碳核查報告製度、核查監管制度奠定基礎。只有這些問題解決了，才能更好的發揮第三方機構在碳交易市場風險監管中的特殊作用。
 

　　3.交易所層面

　　碳交易所是碳交易市場主體參與交易的重要平台，為參與主體提供交易信息、交易場地、交易設施以及結算等服務，同時監管市場參與主體的交易行為、交易賬戶資金變動情況，對違規市場參與主體採取措施，以及為碳交易市場參與主體間、交易主體與交易所間的糾紛，提供救濟，從而保障碳交易市場的健康、安全、有序、可持續運行。

　　國外形成了一些比較活躍，且各具特色的碳交易所。例如，歐洲能源交易所(EEX)提供EUA現貨、期貨交易；歐洲環境交易所(BlueNext)提供ERU、EUA CER期貨交易，是全球最大EUA現貨市場；奧地利能源交易所(EXAA)提供EUA現貨，和以電力現貨為主的交易：荷蘭氣候交易所(Climex)提供EUA、CER、ERU、VER現貨與遠期交易。

　　目前，我國7個試點省市均有自己的交易所，這些交易所在名稱上存在些許差異。例如，湖北省碳排放權交易中心和重慶碳排放權交易中心、深圳市排放權交易所和天津排放權交易所、北京環境交易所、上海能源環境交易所、廣州碳排放權交易所等。

　　從碳交易市場風險監管角度來看，碳交易所名稱上的差異無傷大雅，重要的是交易規則的統一。上述7個交易所均有一套自己的交易規則，各交易規則存在諸多差異，不利於碳交易市場的健康、可持續發展。因為“遊戲規則”不同，參與主體定會選擇有利於自己的規則。因此，全國碳交易市場建設需要統一各交易所的交易規則，包括市場參與人資格審查，以及交易方式、結算規則、標的物登記管理等，相應的風險監管制度建設應包括資格審查制度、交易結算制度、標的物登記管理制度、監管制度和爭議解決制度等。
 

　　4.社會層面

　　根據市場失靈、政府失靈以及多中心治理等理論可知，社會監督可以彌補市場失靈、政府失靈的缺陷。筆者認為，社會監督的主體應是多元化、自律性、非營利性的。

　　就碳交易市場風險監管而言，能源協會、環保協會、大眾媒體、法律諮詢服務機構、會計諮詢服務機構、資產諮詢管理機構、信用評定機構以及投資者都可以成為監督的主體，並且他們在專業、技術、物力、人力存在優勢。社會監督的對象應包括政府及碳交易市場主管部門、碳交易所、第三方機構以及其他市場參與主體。

　　具體來說，他們可以監督政府的碳排、放總量控制、配額分配、行政處罰等行為，監督碳交易所的會員管理與服務、交易糾紛處理、監督管理、信息發布等行為，監督第三方核查機構的資質、核查、核查報告等事項，監督交易主體的內幕交易、操作市場等不正當競爭行為。

　　這些主體之所以能夠對碳交易市場風險監管進行社會監督，具有“納稅人身份”便是其中一個重要的原因。不論試點省市的碳交易市場，還是正在推進的國家碳交易市場，各項建設所需要的費用多來自於財政支持，即使用納稅人的錢。作為納稅人，行使對碳交易市場總量控制、配額分配、交易、監管、核查等方面的監督是應有之義。然而，從國家發展改革委出台的《碳排放權交易管理暫行辦法》，以及試點省市立法來看，並沒有納入上述讓會監督主體，這無疑是剝奪了他們監督權，違背了法定權利與義務的統一性。所以，全國碳交易市場建設，尤其是風險監管，要重視和充分發揮社會主體的監督作用。只有這樣，才能更好地監督政府、交易所、第三方機構及其工作人員行使監管權。
 

　　碳交易市場風險監管，還須做什麼?

　　《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維​​護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度，並要求依法加強和改善宏觀調控、市場監管。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》要求，著力解決市場體係不完善、政府乾預過多和監管不到位問題，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展。

　　全國碳交易市場的健康、可持續發展離不開健全的法律體系，特別是碳交易市場風險監管立法。這就需要立足國外和試點碳交易市場實踐中存在的風險問題，結合碳交易市場的特殊性、風險監管難題和國內外立法經驗教訓，探索建立碳交易市場的風險綜合監管理論，並以此為理論基礎，構建政府、第三方機構、交易所、社會多元主體的法律監管機制。
 

　　第一，構建政府監管機制。國外碳交易市場建設多是立法先行，而中國則是試點先行、政策引導。在論證了碳交易市場風險政府監管正當性、主導作用的基礎上，還需要構建碳交易市場風險政府監管法律機制，這一機制涉及總量控制制度、配額分配製度、信息披露制度、報告審查制度、國家碳交易註冊登記管理制度以及核算、報告與核查制度等製度的創新和完善。例如，需要界定企業碳排放信息公開法律制度的概念，在不違反強行法規定、服務於環境保護、服務於碳交易、服務於碳管理的原則下，確定企業碳排放信息的範制，可以依據時間性、實現方式、信源、價值、傳播範制等不同標準，對這些信息進行不同地分類，還可以依據客觀性、可靠性、全面性和易獲取性4個方面，考察企業碳排放信息公開的程度，進一步科學劃定強制公開、自願公開、協商公開的範圍，且在現行法律框架下，明確哪些企業碳排放信息屬於公開的例外情形。
 

　　第二，完善第三方機構監管機制。強調碳交易市場風險第三方機構監管，須先解決一個理論問題，即第三方機構風險監管的正當性。我認為，這涉及第三方機構監管有無法律授權、有無委託協議、能否保持中立性、是否具備專業性要求等內容。其次，第三方機構在碳交易市場風險監管中，發揮的是輔助作用，其對控排單位碳排放報告的核查，表面是受企業委託，實則服務於政府碳排放總量或者配額分配，並且政府對第三方機構出具的核查報告，具有審查的權力。因此，構建第三方機構監管機制，必須論證其正當性和輔助作用，在此基礎上，再進一步完善碳監測制度、碳排放報告審查制度、監管責任制度等製度。
 

　　第三，重構交易所監管機制。有無法律授權、能否促進交易的公平公正、能否維護交易各方的合法權益，是重構碳交易市場風險交易所監管法律機制的前提。交易所在碳交易市場風險監管中，發揮的是監控作用，從會員註冊登記、交易條件審查到交易完成，以及市場信息、異常情況等都處於其實時監控之下。碳市場風險交易所監管機制的重構，需要在論證碳交易監管的正當性和監控作用的基礎上，繼續完善具體的製度體系。例如，建立全國統一的註冊登記制度、會員審查制度、交易方式製度、結算制度、風險應急制度、信息管理制度等。
 

　　第四，引入社會監督機制。若要發揮社會監督的作用，需要在認識到監管自身引發的監管風險和實踐中社會監督缺失等問題的基礎上，論證社會監督的正當性和社會的監督作用，進而在碳交易市場風險監管中引入社會監督機制，這一機制涉及碳排放/碳交易信息公開制度、檢舉控告製度、環境公益訴訟制度等製度。
 

　　如何破解“單一部門之輕”的困局?

　　碳交易市場中的風險監管難題，需要法律來解決。離開法律的規範、保障與推動，溫室氣體減排目標和發展低碳經濟的目標都將難以實現。

　　在應然層面，碳交易市場中的多元化價值需要法律加以定位，複雜的利益關係需要法律加以調整，以及有關碳交易市場建設、溫室氣體減排的政策或戰略需要法律加以落實。

　　在實然層面，碳交易市場建設主要靠政策推動，缺乏法律制度的安排，部門法尚未將碳交易市場風險監管納入其調整範制。因此，立法機關必須對碳交易市場風險監管作出回應，要突破常規邊界，建立一套多維度、多部門協同、體系化的多元調整機制。

　　現有研究表明，特別是碳交易市場監管機制的構建，多是從單一部門法展開，且沒有結合碳交易市場的特殊性和風險監管困境，難以實現對調整範制的突破。這種缺乏立法整合與協同的思路，勢必造成“單一部門法之輕，無法承受碳交易市場風險監管之重任”的問題。

　　經濟學、管理學的研究成果是立足本學科進行“西醫療法”，缺乏法學思維的審視。碳交易市場的特殊性、風險影響的多元性，以及風險監管的複合性和實踐指向性，決定了其研究必須跳出單一學科、單一部門法的局限，採取學科整合和部門協同研究、比較研究和實證研究的多元方法。
 

　　一是學科整合和部門協同研究。所謂學科整合，即運用經濟學、管理學、哲學、法學等學科的理論對碳交易市場風險監管的法律價值、正當性、基本原則構建，進行多維度的綜合論證，通過對碳交易市場風險監管問題的研究，建立不同學科間的聯繫橋樑。所謂部門協同研究，即環境法、能源法、經濟法、行政法、民法、刑法等部門法，要對碳交易市場風險監管問題作出立法上的回應，特別是製度的創設、制度的銜接，從而構建出一套面向實踐的、協同的碳交易市場風險多元監管法律機制。

　　二是比較研究和實證研究。對中國而言，碳交易市場建設缺乏經驗積累，仍處於“摸著石頭過河”的探索之中，但不是說我國的碳交易市場建設風險監管是盲目的、無章可循的。筆者認為，可以通過選取強制性碳交易市場風險監管代表——歐盟、自願性碳交易市場風險監管代表——美國芝加哥，與國內試點省市碳交易市場風險監管規范進行全面、系統的比較：也可以對全國7個試點省市的政府，以及碳交易市場主管部門、碳交易所、第三方核查機構、控排單位、投資者.開展碳交易市場風險監管的實證研究，深度分析各類風險及其形成機理，找出碳交易市場風險，以及監管問題的根源，為構建全國碳交易市場風險監管法律制度與機制，奠定實踐基礎。
 

　　來源：《環境經濟》2015年Z3期  | 作者：王國飛