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2016/05/24 | 歐盟碳交易機制(EU-ETS)簡介

摘要:

EU-ETS成立於2005年1月1日,目前已經進入第三階段。覆蓋的國家、行業與企業範圍逐漸擴大,配額分配過程中拍賣的比例逐漸提高,免費配額的分配方式也從“歷史排放法”過渡到“基線法”,體現出EU-ETS管理體制的不斷成熟。

自主分配方案在EU-ETS初期降低了政治阻力,但導致配額過剩、分配機制複雜不透明、標準不統一等問題。第三階段由歐洲委員會統一分配,要求各國增加拍賣佔比,且用基線法分配免費配額。

允許配額跨期借貸和儲存激勵企業製定長遠減排規劃、促進儘早開展減排行動。也有利於不同階段間市場價格的平穩。

2008年到2009年間歐盟委員會連續回購碳配額、干預碳價,旨在降低碳價波動性、維持碳價,從而穩定和強化企業低碳投資的動力。

EU-ETS接受CDM和JI項目實現的減排量,一定程度上導致配額供給超預期。第二階段起,歐盟開始限制外部市場減排指標的使用數量,維持配額供給的可控。

關鍵詞:EU-ETS 配額分配碳交易價格  

我國在2011年正式啟動了區域碳排放交易試點,運行5年來不斷積累經驗,並且按照總體規劃將於2017年到2020年間完成向全國性統一碳市場的切換。

遍觀國際市場,歐盟碳排放交易體系(EU-ETS)無疑是全球範圍內涉及排放規模最大、流動性最好、影響力最強的溫室氣體減排機制。自2005年開始運行至今,EU-ETS為世界各國提供了一個有效的排放交易運行範式,並積累了大量數據與經驗。

本報告旨在梳理EU-ETS執行至今三個階段配額管理與交易相關規則的演變過程,揭示EU-ETS不斷改進和完善的經驗和教訓,為我國的碳排放交易試點工作的推廣,以及全國市場的建設提供參考和借鑒。

一、EU-ETS的發展歷程與總體框架 

EU-ETS是依據《歐盟2003年87號指令》,於2005年1月1日正式成立的,其目的是將環境“成本化”,借助市場的力量將環境轉化為一種有償使用的生產要素,通過建立排放配額(EUA)交易市場,有效地配置環境資源、鼓勵節能減排技術發展,實現在氣候環境受到保障下的企業經營成本最小化。EU-ETS採取總量交易的形式(Cap & Trade):確定納入限排名單的企業根據一定標準免費獲得、或者通過拍賣有償獲得EUA,而實際排放低於所得配額的企業可以在碳交易市場出售,超過則必須購買EUA,否則有著嚴厲的懲罰。

EU-ETS最初以櫃檯交易為主,並由歐洲各大銀行作為做市商;隨後一批大型碳排放交易中心也應運而生,目前交易比較活躍的碳交易市場包括英國倫敦的歐洲氣候交易所(ICE ECX)[1]、加州商品交易所(GreenX CME)[2]、德國萊比錫的歐洲能源交易所(EEX)[3]、挪威奧斯陸的北歐電力交易所(Nordpol)、法國巴黎的BlueNext交易所[4]等。儘管如此,目前依然也有近四成碳排放權通過櫃檯和場外交易渠道(OTC)完成交易。由於各交易所交易的標的EUA具有極高的標準化程度,因此各交易所的EUA成交價格也由很高的一致性,EU-ETS下的受控企業可以選在就近市場進行交易。

EU-ETS不僅只是進行EUA的交易,還與全球的碳減排有著緊密的聯繫。在《京都議定書》中,對“《聯合國氣候變化框架公約》附件一”所包含的國家(即發達國家群體)規定了具有法律約束力的量化減排目標,同時在第6條、12條和17條分別規定了“聯合履約(Joint Implementation,簡稱JI)”、“清潔發展機制(Clean Development Mechanism,簡稱CDM)”、“排放權交易(Emission Trading,簡稱ET)”三種協助發達國家履行減排義務,同時鼓勵發展中國家採取自願性減排行動的機制。依照《京都議定書》的設定,CDM引導發達國家和發展中國家合作開展減排項目,實現的減排量經認證後獲得核證減排量(CER),可用於沖抵發達國家合作方的排放;JI則規範發達國家之間基於減排項目的合作,以及減排成果的認定、轉讓與使用。JI所使用的減排單位為“排放減量單位”(VER)。與CDM和JI基於項目的機制不同,以EU-ETS為代表的碳排放配額交易市場以排放配額(EUA)作為交易標的,由政府主管部門設定配額總量並通過一定的方法向企業分配,企業根據自身實際排放情況選擇減排或在市場上購入配額,以實現本企業的減排任務。除了直接交易EUA,CER和VER也可以等同於EUA在EU-ETS市場上進行交易。

目前全球碳市場除了EU-ETS外,英國和挪威建立了相對獨立的ETS並且與EU-ETS聯通;美國(加州氣候交易所,CCX)、澳大利亞(新南威爾士)以及部分其他附件一國家也建立了自願性的碳交易市場,這些交易所大多以VER和EUA作為交易標的,因此與EU-ETS市場有較強的關聯。而非附件一國家的減排成果則通過VER和CER的形式,單向地參與EU-ETS等國際碳市場。

EU-ETS發展至今經歷了三個階段,其覆蓋範圍、配額分配方式、交易規則等相關製度也發生了較大的變化:

第一階段:2005年1月1日~2007年12月31日,主要為《京都議定書》積累經驗、奠定基礎。該階段所限制的溫室氣體減排許可交易僅涉及CO2,行業覆蓋能源、石化、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、造紙,以及部分其他具有高耗能生產設備的行業,並設置了被納入體系的企業的門檻。第一階段覆蓋的行業佔歐盟總排放的50%。EU-ETS成立元年,實現了3.6億噸CO2當量的EUA現貨交易,金額超過72億歐元,期貨、期權交易規模更為可觀。

第二階段:2008年1月1日~2012年12年31日,排放限制擴大到其他溫室氣體(二氧化硫,氟氯烷等)和其他產業(交通),時間跨度與《京都議定書》首次承諾時間保持一致。至2012年第二階段截止時,歐盟排放總量相較1980年減少19%,而經濟總量增幅達45%,單位GDP能耗降低近50%。

第三階段:2013年1月1日~2020年12月31日,減排目標設定為總量減排21%(2020年相比2005年),年均減排1.74%,所覆蓋的產業也進一步擴大。其中最引人注目的是航空業被正式納入EU-ETS的覆蓋範圍(設立獨立的交易標的EUAA)。[5]

EU-ETS的三個階段中,交易覆蓋的國家、行業與企業範圍逐漸擴大,配額分配過程中拍賣的比例逐漸提高,免費配額的分配方式也從“歷史排放法[6]”過渡到“基線法[7]”,體現出EU-ETS管理體制的不斷成熟。

二、EU-ETS 的問題及改進 

在運行期間,EU-ETS經歷了全球經濟繁榮背景下的碳市場蓬勃發展,以及隨之而來的全球經濟危機、經濟下行所導致的市場衝擊與價格異動。作為世界範圍內涉及排放規模最大、流動性最好、影響力最強的溫室氣體減排機制,EU-ETS為世界各國提供了一個有效的排放交易運行範式,並積累了大量了數據與經驗,也產生了諸多問題,值得我們的研究與借鑒。 

1.     國家間分配方法 

在第一、二階段,國家分配方案(NAP)是EU-ETS管理體系的核心。歐盟各成員國按照歐盟排放交易指令中確定的標準和原則,自行確定本國計劃用於分配的碳排放權總額,以及向企業分配的具體方法,制定NAP並向EU-ETS管理委員會上報。這一“自下而上”的分配方式適應了EU-ETS初期各成員國經濟狀況和相關法制環境差異較大的現實。此時如果強行要求各國統一分配方法,不僅難度較大也會引發部分國家的抵制,延緩整個碳交易計劃的順利實施。“自下而上”的分配方案在一定程度上降低了EU-ETS的政治阻力,加快了交易市場的建設進程。但隨著時間推移,其隱含的問題也逐漸暴露,招致了諸多批評:

各成員國往往高估經濟增長與產能擴張速度,提出過高的碳排放配額需求。歐盟委員會雖然形式上會對NAP進行審核和修訂,但總體上對各國的配額分配方案均予以接受,尤其是在第一階段。這導致配額大量富餘,加之2008年全球金融危機導致碳排放需求進一步下降,導致配額價格不斷下跌,直至接近於零;

各國NAS設計複雜不透明,且公佈的信息及時間不統一,增加了未來碳排放權分配的不確定性,阻礙了企業低碳投資的動力;

各成員國定義的減排單位(VER)不同,作為同樣可以交易的標的,VER在各成員國不同的定義及認定標準,造成了競爭力的扭曲。

為此,歐盟委員會在EU-ETS第三階段進行了改革,用國家履行措施(NIM)取代了NAP。NIM的主要變化在於將設定排放配額總量的權力集中至歐洲委員會,由其製定歐盟整體的排放配額總量,並向各國分配,要求各成員國遵照執行。此外,對各成員國國內的分配方式也做出了規定,要求各國增加拍賣分配的配額佔比;同時對免費發放的配額,也要求以符合“基線法”的方式來計算並分配。 

2.     國家內分配方式的演進 

各國得到的總配額中,包括用於拍賣的部分,以及用於免費分配的部分。在EU-ETS第三階段,國家內分配相對於前兩個階段,主要呈現出兩個特徵:拍賣分配的佔比提高,以及免費分配規則從“歷史法”向“基線法”乃至“動態調整”分配方法的轉變。

EU-ETS 的一、二階段中,碳排放權的免費分配佔據了絕對的主導地位,而受限於排放信息與數據基礎的不足,具體分配方法上主要遵循“歷史排放法”,即根據減排單位的歷史碳排放量確定其在總碳排放權分配中的份額。而在第三階段,碳排放配額的免費分配由“產出基線法”為主,具體而言是以一個能代表其部門效率最優的10%的企業生產效率為基準,乘以相應行業中各企業的歷史產出及調整係數,來確定企業實際能分配到的免費配額。由於“歷史排放法”根據歷史排放量確定免費配額,因而會產生“鞭打快牛”的效應,對已經採取減排措施的企業不利;“基線法”則可以有效地避免這一問題。另外,與“歷史法”相比,“基線法”更傾向於激勵企業通過提高生產效率來實現減排目標,有利於促進長期環境與經濟目標的協調。此外,“歷史法”基於歷史排放確定配額,不利於高成長的企業與行業,也限制了新的企業進入市場;而“基線法”所確定的基準對原有產能與新增產能一視同仁,能夠很好地兼容產能擴張與新增企業。

但執行“基線法”的問題在於數據需求量大,需要企業乃至設備層級的生產能耗與碳排放記錄,以及詳細的產品產量數據等,因此在碳市場發展初期採用“基線法”分配難度較大。此外,由於“歷史法”和“基線法”都是基於歷史數據來事前分配碳排放權,具有調整的滯後性,無法對市場總體形勢的變化做出及時的反應。因此在EU-ETS第三階段提出了碳排放權分配的動態調整機制。歐盟委員會對各行業設定一個活動水平臨界值(ALT)作為調整係數,對於生產規模低於該水平的企業,則調低或者取消其配額;對新設企業或者新增產能,也根據ALT確定是否對其免費發放配額。ALT的目的在於根據企業產能的擴張或縮減、廠商新設或關閉等等情況調整免費碳排放權的分配,從而降低由經濟危機導致的免費碳排放權的過度配給。

第三階段在分配機制上更核心的改革,在於增大用於拍賣的碳排放權份額,從第一、二階段的最多10%,提升到最少30%,且計劃2020年達到70%。而電力行業自2013年起不再分配免費的配額,而全部需要通過拍賣獲得。一般認為拍賣是經濟效率最高的分配方式,可以增加分配過程的透明度,避免特定行業因分配不當獲得超額利潤,使新的市場准入者和發展迅速的經濟體與現有的裝置獲得同等的競爭機會,也最好地體現了“污染者付費”的原則,使提早實施減排措施的企業處於競爭的有利地位。此外,由於政府和企業存在嚴重的信息不對稱,企業掌握著其減排潛力和減排成本的大量私人信息,通過拍賣可以部分改變政府和企業的信息不對稱程度,有利於發現市場價格。

由於拍賣分配對企業而言增加了其直接的成本,因而執行阻力較大。EU-ETS第一、二階段盡量選擇各個利益方均能接受的方法和規則,確保排放交易機制盡快建立。而到了第三階段,經歷7年的運行後EU-ETS運行規則已經為廣大企業所熟悉,企業已經逐漸樹立了碳排放需要付費的觀念,歐盟才逐漸將效率作為分配的首要原則,推進向拍賣為主分配排放權的方式過渡。 

3.     碳排配額的跨期借貸與儲存 

允許企業存儲配額使企業能夠用當下的減排成果抵消未來擴大生產規模產生的額外排放,也可以立即將節省的配額在碳市場出售變現,因此可以激勵企業儘早開展節能減排行動。而允許配額的借貸則使企業能夠在一個相對較長的時間內調劑使用配額,促使企業製訂較長遠的減排規劃。出於這些原則性的考慮,當前主要的排放權交易市場均在一定程度上允許排放配額的儲存和借貸。然而在不同階段具體機制的設計,則在很大程度上取決於當時的市場環境,以及政策取向。

EU-ETS前兩階段名義上允許同一階段內排放配額的存儲,但不允許借貸。但由於EU-ETS每年2月發放該年度的配額、4月提交上年度的排放配額,因此企業可以用當年分配的配額抵消其上一年的碳排放,事實上為配額的借貸創造了條件。EU-ETS第一階段運行期間,2005、2006年末碳配額價格比較穩定、而2007年末碳市場價格歸零,其主要原因就是第一階段配額不能存儲到2007年以後使用。配額不能跨期存儲使得第一和第二階段完全分割,使得配額市場失去了時間上的連續性,降低了企業實現早期減排的動力。但這也是EU-ETS無奈的選擇,由於前兩階段配額分配計劃由各個成員國自己制訂,配額總量存在較大程度的過剩,因此如果允許第一階剩餘配額在第二階段繼續使用,則會進一步加劇配額剩餘規模,壓低配額價格,並給EU-ETS市場本身的有效性造成衝擊。

而在第二階段向第三階段過渡的時期(2012~2013年),由於金融危機的影響使歐洲經濟萎縮、碳排放大幅度減少,導致碳配額的需求降低,碳市場價格也不斷下跌。為了維持第二階段末期碳市場價格的平穩,EU-ETS允許第二階段的剩餘配額帶入第三階段繼續使用。由於預期第三階段2020年之前經濟復甦,這一舉措促使部分企業在2012年底逢低買入配額,從而對第二階段末期碳市場價格起到了支撐作用。

EU-ETS第三階段允許配額在階段內跨年度存儲和借貸,但是否允許第三階段配額存儲到2020年以後使用,目前尚未明確。 

4.     價格干預措施 

自2005年以來,EU-ETS市場上的碳排放權價格經歷了劇烈的變化,尤其是在第一階段EUA價格在交易最初的半年內從8歐元攀升到30歐,也經歷了2006年4月到5月的一個月之間從30歐元暴跌至10歐元左右,並於2006年底開始進入持續的下跌通道,直至接近於零。第一階段碳配額初始分配過程中的種種問題、全球金融危機的爆發,以及第一階段到第二階段配額無法延用等因素,導致了EUA價格的大幅波動。儘管有人認為價格的劇烈變化意味著EU-ETS的碳排放市場反應迅速,交易市場的信息效率高,然而從另一個角度看,碳排放權價格的不確定性意味著企業傾向於推遲低碳投資(Buchner & Ellerman, 2008)。此外,過低的碳排放權價格也會使企業失去動力去推動低碳投資。

為避免碳排放價格劇烈波動,學者提出最多,也是政策制定者最為關注的一個方法,就是設定碳排放權價格的上限和下限。儘管EU-ETS並沒有設定明確的配額價格下限,但是在2008年到2009年間連續回購碳配額降低市場上的配額供應總量、提升配額價格,在一定程度上也可以理解為是價格管理的一種方式。Helm & Hepburn(2006)指出,在採用拍賣分配排放權的政策情景下,可以將碳排放權的拍賣底價作為碳交易市場的價格下限:由政府承諾以該最低碳價回購碳排放權,從而保證碳價的穩定、提供長期的碳價信號,促進低碳投資。 

5.     外部減排成果的引入 

EU-ETS覆蓋下的企業除了通過自主減排,或購買配額的方式完成減排任務之外,還可以使用清潔發展機制產生的“排放減量權證(CER)”,或者“聯合履約(JI) ”產生的“減排單位(VER)”抵減自身排放。CER與VER在EU-ETS市場上與“歐盟排放配額(EUA)”有同等效力。由於在第一階段期間發展中國家CDM項目供給量規模巨大,導致EU-ETS配額供給超過預期,統計數據顯示2006、2007年CER佔EU-ETS市場配額供給總量的30%左右,進一步增加了第一階段原本已經過剩的配額供給。從第二階段開始,歐盟開始限制《京都議定書》下外部市場減排指標的使用數量,規定EU-ETS覆蓋企業使用CER和ERU總量平均不能超過總配額的13.5%[1]。第二階段未使用的CER和ERU在第三階段仍可以使用,只是要計入第三期信用牌照使用限制數量中。

將CER和ERU等減排指標納入EU-ETS對碳市場的積極作用在於,降低了EUA的市場價格,即企業的履約成本。對全球總體而言,將CDM與JI市場與EU-ETS市場鏈接,為歐洲以外的地區推進減排提供了現實的激勵,在全球產生了顯著的減排效應。然而市場鏈接帶來的主要問題在於放鬆了配額總量的供給,削弱了歐洲本土減排效果。此外,由於CER與ERU的供給外生於EU-ETS系統,因而會對交易市場的價格穩定性造成衝擊。

Helm(2003)指出,如果不限制外部減排指標的使用,則EU-ETS市場上EUA與CER、ERU之間的價差將會刺激CEM與JI項目,從而導致大量的廉價減排指標。這會給《京都議定書》非附件一國家,以及部分排放配額較寬鬆的附件一國家帶來巨額的收益,激化不同國家間因減排成本差異造成的分歧,也會產生跨市場套利的空間,降低市場的公平性。限制外部減排指標的使用比例,可以限制外部主體過度參與市場,一定程度上提高市場的穩定性。 

三、《京都議定書》第一承諾期後,EU-ETS 運行情況 

按計劃《京都議定書》第一承諾期於2012年底到期。由於各國爭執不下,2012年12月多哈氣候大會通過“多哈修正案”,設定了附件一國家2020年前的量化減排目標,並確定於2013年(比預計推遲一年)開始執行。然而美國繼續不合作,以及日本、俄羅斯和加拿大先後表示退出,加之第一承諾期後對沒有達成減排目標的締約方的懲罰形同虛設,嚴重打擊了各方對第二承諾期的積極性,“議定書”實際約束力大幅下降。儘管“多哈修正案”進一步收緊了附件一國家量化減排目標,但是對CDM項目的需求卻在不斷下降。

歐盟長期以來始終是應對全球氣候變化的積極倡導者,然而在第二承諾期為其減排目標附加了一個條件:在其他發達國家做出與歐盟類似的減排承諾(指可量化的絕對量減排目標,且減排力度相當),且發展中國家也做出適當貢獻時,承諾到2020年相對於1990年減排30%,否則只承諾減排20%。EU-ETS的第三階段在時間上與“議定書”第二承諾期一致(2013年1月1日至2020年12月31日),從配額總量設置情況看(參見前文表2),EU -ETS第三階段的減排目標設定為20%,即“議定書”第二階段無條件承諾的減排幅度。由於EU-ETS第三階段配額總量供應較緊,同時配額的拍賣也為市場提供了有效的價格參考,另外歐盟委員會限制了CER與VER的使用比例,導致第三階段價格並沒有出現第一階段那樣的大幅波動。但由於經濟總體低迷,加之歐盟在《京都議定書》第二承諾期的減排目標尚不明確,給市場價格帶來了一定的不確定性。這也解釋了在2015年12月巴黎氣候大會之後,由於《巴黎協議》沒能達成量化減排目標,導致EUA價格大幅下跌。

從《京都議定書》第二承諾期,也即EU-ETS第三階段市場發展的實際情況,我們可以看到地區性碳市場在一定程度上具有獨立性,即只要地區性減排目標能夠確定,則碳市場便能夠有效地運行。而國際氣候談判對於市場的影響,則主要來自於氣候談判進程中地區或經濟體承諾的減排目標可能出現變化。EU-ETS第三階段EUA的價格即表明,在巴黎氣候大會之前的很長時間,由於對氣候談判寄予厚望,從而預期歐盟可能將減排目標提升至30%(即附加條件的減排承諾) ,因此價格一路走高。但隨著《巴黎協議》的公佈,各國沒能達成有約束力的減排目標,歐盟也沒有進一步收緊減排承諾,導致EUA價格急劇下跌。由此可見,保證經濟體總體減排目標的持續和穩定,是保證市場預期的平穩,進而促進市場平穩、有序發展的重要前提。

(完)

[1]2010年ECX被洲際交易所(ICE)收購後,ICE關閉了ECX並把碳交易業務合併至ICE的歐洲期貨業務中,成為全球最大碳排放權交易平台。ICE ECX的OTC市場還提供北美地區碳排放產品的交易服務,包括加州碳交易體系的加州碳配額(CCA)、美國東北部區域碳減排計劃(RGGI)的排放配額以及北美氣候儲備行動(CAR )的減排信用。

[2] GreenX於2007年底由NYMEX聯合摩根士丹利等13家公司共同出資建立,於2008年3月正式開始交易。2012年4月被CME收購,併入NYMEX中,其產品作為大型商品期貨交易所的一個品類。目前是歐盟碳排放交易第二大交易市場。

[3]EEX於2002年由萊比錫能源交易所(LPX)和法蘭克福歐洲能源交易所(EEX)合併成立,目前是歐洲碳市場交易份額第三的交易所,也是歐洲地區最早涉足EUA一級市場拍賣業務的交易所。

[4] BlueNext於2007年由紐約泛歐交易所集團(NYSE Euronext)與法國信託投資銀行(CDC)合作設立,曾是全球最大的EUA現貨交易平台。在2009年,BlueNext在現貨交易市場上的佔有率高達90%以上,後由於EU-ETS市場整體低迷,於2012年底宣布永久關閉。

[5]按照歐盟委員會的規定,2012年起不論歐洲還是其他地區的航空公司,只要航班進入歐洲都需執行相關規定,購買EUAA或繳納碳稅。該法案激起了中國、美國、俄羅斯等29個經濟體簽署協議抵制。美國向國際仲裁法庭起訴歐盟違反《國際民用航空條約》,中國也威脅取消空客大額訂單表示抵制。最終該法案執行了一年後不得不暫時擱置,不再要求歐盟以外的航空公司執行。但歐盟委員同時啟動了與國際民航協會的磋商,並宣布將於2016年末提出具體計劃,正式將航空企業納入碳交易體系。

[6]“歷史法”分配標準指按照各企業歷史排放量在總排放量的佔比,確定其分配到的配額比例。

[7]“基線法”分配標準指按照行業總體,或效率最高的一定比例的企業的平均效率作為基準,乘以各企業預測的產出水平,推算得到該企業分配到的配額。

 來源:微信公眾號“興業研究”,興業經濟諮詢研究有限公司