碳道簡評】在G20峰會期間，國家主席習近平和美國總統奧巴馬先後向聯合國秘書長潘基文交存了中國和美國氣候變化《巴黎協定》批准文書。在國家主席習近平9月3日下午《巴黎協定》向潘基文交存批准書之前，我國全國人大常委會9月3日上午批准中國加入這一協定。讓人疑惑的是， 怎麼是美國總統奧巴馬而非美國國會批准《巴黎協定》？奧巴馬有批准《巴黎協定》的權力？奧巴馬批准《巴黎協定》是否對美國有國際法上的約束力？為了解答相關疑惑，特推薦美國聖塔克拉拉大學法學院楊澤銘教授的文章《美國國內環境法和國際環境法的​​關係》，楊澤銘教授曾任美國環境保護局副首席法律顧問(2010-2012)、美中環境法夥伴關係主任(2007-2010)，對相關問題有切實的體會和研究。

從美國既往處理國內環境法和國際環境法的​​歷史來看，奧巴馬批准《巴黎協定》對美國國內的氣候變化政策所產生的影響力可能較為局限。但是，從美國國內的整個政治氣候來看，美國會越來越重視氣候變化問題並採取切實有效的措施，比如，在缺乏氣候變化聯邦立法的背景下，美國許多州制定了自己的氣候變化法，這是將來推動氣候變化聯邦立法的最主要力量。

美國國內環境法和國際環境法的​​關係 

楊澤銘*（美國聖塔克拉拉大學法學院，加利福尼亞州，聖塔克拉拉，95053）

王慧、李夢琦譯* *（上海海事大學法學院，上海，201306）

內容摘要：美國的法律體系通常被稱為“二元論”體系。在二元論系統下，國際法​​和國內法分別獨立運行。在國際環境協議協議得到美國官方批准之前，國際環境協議在美國國內有諸多實施方法。隨著全球化的發展，國際環境法對美國的影響越來越大。但是，美國國內批准國際環境協議的政治氣候不太理想。

關鍵詞：美國國內法，國際環境法，關係，實施

在過去的幾十年，國際環境法極速發展所導致的直接結果便是，國內法與國際法的聯繫越來越多。然而，大多數環境法學人對這一趨勢帶來的影響仍舊知之甚少，即便它對環境法本身的實踐帶來越大越大的影響。[1]本文主要關注國際環境法和美國國內法的關係以及相應的實施問題。

一、國際環境法與美國國內法的關係
在過去幾十年，由於國際環境條約推動國際環境法得以快速發展。國際環境條約是新的國際環境法的​​主要法淵。從實質內容來看，它們已覆蓋了大量的環境和自然問題，包括氣候變化、[2]臭氧損耗[3]、生物多樣性保護[4]、危險廢物貿易[5]、瀕危物種[6] 、物種保護[7]、化學品管理[8]、荒漠化[9]、海洋污染[10]和捕鯨業[11]。從各國的參與水平來看，這些條約即有參與成員較多的多邊協議，也有區域性[12]和雙邊性[13]的協議。

鑑於國際環境法的​​覆蓋範圍如此之大且呈繼續增加之勢，那麼它們如何與國內法銜接呢？就協議而言，將相關協議納入美國國內法時，或美國國內執行和適用條約義務時，美國國內法律制定程序在條約制定過程中具有影響。就習慣法而言，相關規則被視為是普通法的組成部分。

（一）一般關係
美國的法律體系通常被稱為“二元論”（dualist）體系。在二元論系統下，國際法​​和國內法分別獨立運行。美國國內的法律體系“獨立且分離”[14]於國際法律體系，“國際法在國內法律秩序下本身無效，除非借助憲法規則將它予以適用。”[15]

與二元論相對的是“一元論”（monism）。一元論方法“將國際法律秩序和所有的國內法律秩序視為單一'普遍法律秩序'（universallegal order）的組成部分，在這種法律秩序下國際法具有一定的優先性。”[16]從理論上講，當一個持一元論的國家批准一項國際條約，它會立即將條約納入國內法之中。[17]國際法中的習慣法也被認為是國內法的組成部分。[18]這種單一的法律體系約束一國的立法機關、法院和個人。[19]

當國際法義務和國內法義務發生衝突時，二元論法律體系和一元論法律體系之間的差異變得更加清晰。[20]二元論法律體系會認為國內法法淵優於國際法法淵。[21]一元論法律體系會將國內法視為國際法的附屬。此外，一元論法律體係可能允許國際法法淵推翻國內法法淵。[22]這意味著一個國的法院可將一個違反國際法的國內法認定為無效，或者個人可以以國際法為據主張權利，正如他可以國內法為據主張權利一樣。[23]

在實踐中，普遍的共識是國際法和國內法的關係主要遵循二元論。[24]也就是說，“大多數國家和大多數法院…認為國內法律制度和國際法律制度是相互獨立的法律體系，且通常以二元論的方式討論將一個體系的法律規則納入另外一個體系之中的問題。”[25]

在美國，二元論是主流，比如美國要執行一項國際條約需要參議院的意見和同意或國會立法機構的立法。只有參議院贊成之後，總統才能進行批准，國際條約的批准程序與國內程序完全不同，只有總統批准之後成員國才參與相關國際事務。

相反，國際法歷來不關注它本身與一國國內法的關係，國內法引發的國內事務通常不影響國內條約義務。[26]不過，過去的幾十年，在國際環境法領域內，國際事務和國內事務事實事實上產生越來越多的聯繫。因為大多數環境退化問題是私人活動的結果，而不是政府直接行為的結果，在實現一個條約的環境保護目標時，中央政府和地方政府的參與和幫助通常非常重要。換言之，成員國和條約制度的關係類似於共同規制者或規制委託，這種關係非常與美國環境聯邦主義結構相似。相反，兩者的關係並不是我們在武裝控制、人權和貿易規制領域中所常見的“規制實體”（regulatedentity）。

1. 美國國內法中國際協議的類型
除了已經被美國參議院借助條約條款所認可的國際協議（它與國會立法具有同等法律地位），還有其它兩種類型的國際協議。第一種協議只需國會兩院多數同意的國會-行政機構協議（congressional-executive agreements）。[27]這種協議多數情況下針對國際貿易協議，儘管其中一些協議包含環境議題，如北美環境合作協議。這種協議通常由行政機構協商，多數情況下獲得國會通過特別立法所授予的談判授權。最終協議文本由國會立法採納，看起來像普通的國內立法一樣。

第二種協議是單一行政協議。它們要么獲得國會授權，要么總統根據自己享有的憲法授權（憲法規定總統作為武裝力量的統帥和指揮官享有外交權力）或國會授權而簽署。這種行政協議​​通常不受制於一般的國會批准程序，不過這裡面也涉及國會的監督與國會的非正式磋商。

2. 對條約制定過程的監督與控制
對條約制定過程的監督既有國會，又有行政機構門。在美國的政治體制下，總統通常負責條約談判。然而，在實踐過程中，條約制定過程是一個多方合作的過程，通常涉及參議院，很多時候也涉及眾議院。

美國憲法規定，一項協議要想被批准，必須得到參議院三分之二以上成員的同意。[28]此外，憲法規定國會負責對外貿易事務，且有權實施監督、撥款和其它權力來確保它參與外交政策制定過程。[29]事實上，在條約協商之前和協商過程之中，行政機構通常會同國會協商並考慮它的利益，如果一項協議要想在國內實施需要國會立法來推行時情況更是如此。

在行政機構內部，美國國務院負責條約制定過程的監督和控制。這種監督和控制主要是通過循環175程序（Circular 175 Procedure，以下統稱C-175）來實施，這既適用於國務院自身的國際協議協商，也適用於國際協議協商過程中的不同機構之間的協調。[30]國務院宣稱該程序旨在“確保美國參與製定的國際協議和其它針對美國的國際協議在憲法制約和其它合理制約下進行，並確保美國國務院的合理參與。”[31]實際上，它也確保美國政府機構和聯邦政府官員不要在沒有國務院的參與的情況下代表美國政府作出國際法上的承諾，不管這種承諾是以非正式的備忘錄還是以正式合同的形式作出。

C-175的實質是旨在解決從美國的政策收益到是否需要環境影響評估的一系列問題。[32]美國國務院的法律顧問辦公室通常提供一個“法律備忘錄，對國際協議的法律基礎進行全面的分析”。[33]

在美國政府內，如果沒有C-175程序提供的授權，美國政府根本無法啟動多邊環境協議的協商。C-175程序授權也可能授權談判者簽署談判達成的協議文本。[34]

二、國際環境法如何實施？
在國際協議得到官方批准之前，也就是美國成為國際協議的成員國之前，國內執行問題必須得到解決。

（一）國會執行立法
美國的通常做法是，只有美國根據國際協議需要執行一定的義務（如設立必要的國內法律執行機構）符合美國利益時，美國才會簽署國際協議（包括環境協議）。[35]通常，簽署國際協議意味國會不得不進行立法，或者向環保署或其它聯邦機構提供資金來履行新的條約義務。在某些情況下，新條約的義務由現行法來實施。

在諸多情況下，現行的立法或憲法授權賦予某一聯邦機構或總統必要的權力來履行美國依據新條約需要承擔的義務。不過，在任一情況下（不管是依據現行的國會授權還是依據新的國會授權），執行機構看似需要頒布新法規或修改現行法規。

（二）自動執行協議（self-executing agreements ）和非自動執行協議（non-self-executing agreements ）
儘管一國通過立法機構授權來執行環境協議是最常見的方法，但是當一個協議被視為能夠自動執行時，它在司法上能夠被執行，因此​​一旦批准它便在法律有效。FredKrigis教授認為一個條約是否是自我執行的問題主要關注目的（intent），即國際協議條文無需國會的執行立法只需借助司法機​​構執行國內法便能變得有效。對於大多數情況下，條文越是具體，它讀起來越像國會立法，它越有可能被自動執行。[36]

鑑於條約的規定需要被調整來滿足各個經濟部門（工業、農業、自然資源）的特殊情況，且需要將相關規定納入現行的規制計劃以確保有效執行，環境協議通常被解釋為非自動執行。然而，這同時導緻美國政府批准和參與國際環境協議的能力被耽擱。[37]

條約或協議一旦被批准，且執法機構到位，那麼總統必鬚髮布條約已生效的公告。[38]總統的公告引起國內法律界的注意並啟動執行程序。[39]

（三）國際協議和國內法關係的調整
環境協議對國內規制體繫帶來越來越大的影響也使得人們關注那些用來改變和調整國際協議的程序。通常情況下，環境協議的修訂程序與環境協議的通過和批准程序一樣。然而，越來越多的環境協議所規定的程序允許以更加簡單或快速的方式來修訂或修改相關協議，譬如隱性修正程序（tacitamendment procedures）。[40]

與此同時，美國環境法直接納入或引用國際協議規定的做法變得越來越普遍。《海洋保護、研究和禁捕法案》明確要求適用《1972年防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》（“倫敦公約”）所規定的具有法律約束力的標準和準則。[41]同樣，標題VI《空氣潔淨法令》第VI條規定該條的規定根據《關於消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》而定，同時規定如果國際法和國內法發生衝突，“應該使用更嚴格的規定”。[42]

更加緊密地將國內規制計劃與對應的國際規定相連進一步使美國履行國際承諾的國內規制努力更加協調和有效。不幸的是，更緊密的聯繫引發人們對所謂的主權喪失的擔心，因為這樣可能將美國國內的立法權和規制權授予國際組織。[43]

（四）不斷增多的國際環境法實踐
國際環境法的​​實踐過去幾乎限於國際法律師從事如下事項：提供法律意見、支持條約談判、參加國際組織和代表美國在國際法庭出庭。然而，隨著該領域的成熟和實施過程變得越來越重要，故而，從事這一領域的律師和法律實踐的範圍也會越來越廣泛。[44]

國際環境法現在不僅成為國務院法律顧問辦公室的一個專門領域，也成為環保署、內政部、國家海洋和大氣管理局、海岸警衛隊、司法部和國防部中律師所關注的一個專業領域。他們的工作主要涉及條例的頒布、起草立法草案來執行條約義務以及其它國內法律事務。它包括解釋相關的條約條文和審查相關的國際承諾，以便確定是否遵守相關國際義務。最後，國際環境法實踐還包括向其它國家提供技術援助和能力建設，以推動它們進一步遵守國際協議。

環境非政府組織中的律師和商業律所中的律師也越來越多地參與這一領域。比如，環境非政府組織的律師，在美國法院或國際人權法庭（如美洲人權委員會委員）提起環境與人權訴訟。他們已經根據《北美環境合作協定》第14條提出有關《北美自由貿易協定》成員國未能有效本國環境法的訴求。商業律所已根據《北美自由貿易協定》第11章提出有關環境規制​​問題的投資索賠訴訟，並通過一項國際組織的內部進程來維護代理人的利益。此外，私人律師（和顧問）正在協助他們的客戶研究國際行政規制計劃和程序，如清潔發展機制（CleanDevelopment Mechanism）。

毫無疑問，與傳統的且更為穩定的環境規制和訴訟領域相比，國際環境法實踐仍規模較小。不過，隨著全球化不斷收縮地球，讓社會與環境的聯繫更加緊密，使得不斷增多的經濟活動對地球施加更大的生態壓力，國際社會需要那種協調了國家、地方和國際環境保護努力的規制方法和法律解決辦法。在這種趨勢下，環境法實踐的數量和範圍也將增長。

三、當代問題
雖然國際環境法日益突出，但是當下它面對一些挑戰：美國批准環境協議的政治氣候不太理想。美國已經簽署但沒有批准的多邊環境協議主要有： 1989年《控制危險廢料越境轉移及其處置巴塞爾公約》、1992年《生物多樣性公約》、1997年《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》、 1997年《倫敦公約議定書》、1998年《關於事先知情同意書的鹿特丹公約》和2001年《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》。

在環境領域，國際協議的批准遭遇政治反對一點也不特別，新的環境立法也往往遭遇政治反對。[45]但是，美國國內的政治挑戰確實削弱了美國有效參與多邊環境體製或在多邊環境體制中扮演領導者的能力——僅僅因為美國是非締約國。即便美國通常被允許作為觀察員列席會議，美國在條約協商過程中也沒有投票權或正式的發言權。因此，美國政府代表充分保護美國利益（這包括美國的公民社會組織和美國的工業）的能力毫無疑問被極大地削弱。

當下面臨的另外一個重大挑戰是美國國內環境法的域外適用問題。一旦出現這種問題，它通常會引發諸如《關稅與貿易總協定》(“GATT”) 金槍魚-海豚案之類的國際爭端，以及其它提交給世界貿易組織（“WTO”）爭端解決機制的貿易與環境糾紛，在這些案件中國際貿易法通常挑戰漁業保護法和野生動物保護相關的法律。

單邊的具有域外效果的措施仍然具有吸引力，因為它為藉助美國的經濟影響力來實現環境保護目的提供了機遇。相反，國際條約的製定需要大量的資​​源和人員，要想達成共識面臨挑戰，需要大量的時間，最終只能達成一個效果有效的協議。除非這些問題得到更好的解決，否則的話，單邊且域外適用美國法看似仍舊是符合環境主義者利益的選擇。

 

*譯文出處：TheRelationship Between Domestic and International Environmental Law,in Martella Rand Grosko B(eds.) International Envrionmental Law:The Practitioner's to theLaws of the Planet(American Ba​​r Association 2013).

譯文出處：《美國國內環境法和國際環境法的​​關係》，載於Martella R和Grosko B主編：《國際環境​​法：地球法執業者指引》，美國律師協會2013年。

楊澤銘，聖塔克拉拉大學法學院教授，美國環境保護局副首席法律顧問(2010-2012);美中環境法夥伴關係主任(2007-2010)。

**王慧，法學博士，上海海事大學法學院副教授；李夢琦，上海海事大學法學院碩士研究生。

[1]一般論述，參見T.Yang, The Emerging Practice of Global Environmental Law, 1TRANSNATIONALENVIRONMENTAL LAW 53 (2012).

[2] UN Framework Convention on Climate Change, 1771 UNTS 107(1992);KyotoProtocol, 37 ILM 22 (1997).

[3] Vienna Convention on the Protectionof the Ozone Layer, 1513 UNTS 293(1985); Montreal Protocol on Ozone DepletingSubstances, 1522 UNTS 3 (1987).

[4]Convention on Biological Diversity, 1760 UNTS 79 (1992);Cartagena Biosafety Protocol, 39.ILM 1027 (2000); Nagoya Protocol on Accessto Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arisongfrom their Utilization(2010), available athttp ://www.cbd.int/abs/text/default.shtml.

[5] Basel Convention on the Control ofTransboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal,

1673 UNTS 57(1989).

[6] Convention to Regulate International Trade in Endangered Species ofFlora and Fauna,

993 UNTS 243,12 ILM 1085 (1973).

[7] Convention on the Conservation of Migratory Species of WildAnimals, 19 ILM15 (1979).

[8] StockholmConvention on Persistent Organic Pollutants, 40 ILM 532 (2001);Rotterdam Convention onPrior Informed Consent, 38 ILM 1 (1999).

[9] UN Convention to Combat Desertification in Countries ExperiencingSerious Drought and/or Desertification, Particularly Africa,1954 UNTS 3 (1994).

[10] MARPOL, 2 ILM 1319 (1973); Convention on the Prevention ofMarine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 11 ILM 1294 (1972).

[11] International Convention for the Regulation of Whaling, 161U.NTS 72, 10U.ST 952 (1946).

[12] North American Agreement on Environmental Cooperation, 32 ILM1993).

[13] Boundary Waters Treaty, Jan. 11, 1909, US-Gr. Brit., 36 Stat.2448

[14] M. Janis, International Law 87 (2012).

[15]同上註。

[16]同上註，第88頁。(引自H. Kelsen, PRINCIPLES OF INTERNATIONAL LAW 553-588 (2d ed.Tucker1966)).

[17] D. Sloss, Domestic Application of Treaties, in THE OXFO​​RDGUIDE TO TREATIES 375 (Duncan B. Hollis ed., Oxford UniversityPress 2012).

[18] JG Starke, STARKE'S INTERNATIONAL LAW at 65, 74, 76 (11th ed.1994).

[19]同上註，第65頁。

[20]同上註，第66頁。

[21] J​​anis，前註14，第88頁。

[22]同前註18，第77頁（舉例討論，“《德國聯邦共和國基本法》（Basic Law for the Federal Republic of Germany）第25條規定，國際公法的一般規則是組成聯邦法的一部分，應當優於聯邦德國境內的法律，且為聯邦德國境內的公民創設了權利和義務。”）

[23]同上註。

[24] Janis,同前註14，第88頁。

[25]同上住。像其它大多數關係一樣，國際法和國內法之間的關係非常複雜。通常來說，很​​少能看到一種法律制度是純粹的一元論或二元論；大多數國家採取混合方法。二元論國家可能會允許國內的法院在司法裁決中適用國際法——一元論規則，一元論國家可能會要求遵守正式的條約批准程序——二元論準則。因此，法律執業者必須考慮國際法法淵在一國國內法律體系下的地位。

此外，一個法律執業者可能認為國際法和國內法的關係往往反映了一個國家的政治歷史。例如，“那些經歷了獨裁統治或殖民地統治的國家通常對國際法的接受程度更高，它們通常自己的憲法中直接納入或提及具體的國際協議文本。”D. Shelton, Ed., International Lawand Domestic Legal Systems: Incorporation, Transformation, and Persuasion 2(New York: Oxford University Press 2011).

相比之下，“沒有過這樣經歷的國家，如法國和美國…看似不大遵守國際協議，或在國內的司法裁決中納入和使用國際習慣法。”同上註。

值得注意的是，一國一旦具有歐盟成員國身份，那麼該成員國國內的法律體制便地位特殊，因為“歐盟成員國必須執行​​和適用歐盟大哥機構發布的法律規則，以及歐盟承擔的國際承諾。 ”同上註，第6頁。.

綜合考慮到這些因素，如下清單大致列出了一元論國家和二元論國家：

一元論國家：澳大利亞；加拿大；哥倫比亞；印度；以色列；意大利；新西蘭；尼日利亞；英國；美國、越南。

二元論國家：阿根廷，巴西，智利，中國，哥斯達黎加，法國，德國，日本，肯尼亞，韓國，荷蘭，俄羅斯，南非，泰國。

[26]例如，參見ViennaConvention, art. 27.

[27] ​​F. Kirgis, International Agreements andU.S.Law,http://www.asil.org/insigh10.cfm

[28]US Const. art II, § 2, cl. 2.

[29]參見RFGrimmett, Foreign Policy Roles of the President and Congress, available at http://fpc.state.gov/6172.htm.

[30] Case-Zablocki Act (1972), 1 USC 112b.

[31] See http://www.state.gov/s/l/treaty/c175/.
[32]同上註。

[33]同上註。

[34] See http://www.state.gov/e/oes/rls/rpts/175/1265.htm.

[35]例如，參見“TheAmerican Approach to Treaties,” Panel, American Society of International LawAnnual Meeting (April 6, 2013), 評議人Susan Biniaz（美國國務院副法律顧問）（他指出如果一個條約的條文超出美國現行法律的規定，那麼美國加入該條約時需要等待國會進一步的執行立法）。

[36] FL Kirgis，同上註。對目的的調查通常關注參加者在條約創設和批准程序中的意圖。

[37]最極端的例子是《控制危險廢料越境轉移及其處置巴塞爾公約》，它於1993年獲得參議院的同意，但是美國至今為批准這一協議，因為實施這一協議需要國會的執行立法。截至本文寫作，國會還沒有採取行動來著手實施立法事宜。

[38] Treaties and Other International Agreements: The Role of the UnitedStates Senate, A Study Prepared for the Committee on Foreign Relations UnitedStates Senate,106th Congress 2d Session, SPRT 106-71, 12 (2001), available athttp://www. gpo.gov/fdsys/pkg/CPRT-106SPRT66922/pdf/CPRT-106SPRT66922.pdf.

[39]同上註。

[40]現代國際協議試圖進行創新來背離傳統的一致同意規則，譬如《蒙特利爾協議》第2（9）條便是如此。

[41] Marine Protection, Research, and Sanctuaries Act of 1972, section102(a), 33U.SC 1412(a).

[42] Clean Air Act section 614.

[43] NRDC v. EPA , 464 F.3d 1.

[44]例如，參見T. Yang,The Emerging Practice of Global Environmental Law, 1TRANSNATIONAL ENVIRONMENTALLAW 53 (2012).

[45]雖然行政機構一致支持美國國會批准《聯合國海洋法公約》，但是這一公約幾十年來一直沒有被批准。

來源：ideacarbon