編者語：

我國碳排放權交易市場體係將於2017 年啟動。學習和借鑒國外碳排放權交易體系的建設經驗，對我國碳排放權交易市場建設意義重大。中美兩國同為溫室氣體排放大國，美國“自下而上”的碳市場建設路徑與我國相似。本文對美國首個強制性碳排放權交易體系——區域溫室氣體減排行動（RGGI）碳市場建設的核心機制設計，包括配額總量設置、配額分配、MRV 和監督管理等進行了闡述，其機制設計中完善的法規體系建設、尊重區域異質性、多層次的監管體系、定期評估和動態調整機制等對我國碳市場建設都具有重要啟示。敬請閱讀。

文/ 傅曉冬

一 . 配額總量設置與調整機制

 

（一）初始配額總量設置

RGGI 是一個基於總量控制與交易（ cap and trade ）的溫室氣體減排行動計劃，現在包括美國的康涅狄格州、特拉華州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州、紐約州、羅得島州和佛蒙特州等 9 個成員州。RGGI 將電廠作為規制對象， CO2 為規制溫室氣體，控排企業範圍是成員州內 2005 年後所有裝機容量大於或等於 25 兆瓦且化石燃料佔 50% 以上的發電企業。其減排目標是至 2018 年，規制範圍內的控排企業 CO2 排放量較 2009 年降低10% 。

在碳排放權交易體系中，配額作為控排對像在特定區域、特定時期內可以合法排放溫室氣體的許可單位，代表的是各控排對像在相應控制時期內碳排放的權利，是碳市場交易的主要標的物。RGGI 的初始配額總量由各成員州的配額總量加總確定，各成員州根據過去 8 年（ 2000 年至 2008 年）歷史碳排放情況設定各自初始配額總量。與歷史碳排放總量相比，除了特拉華州和羅德島州兩州外，其餘成員州均設定了較為寬鬆的配額總量。

按照設定目標，至 2018 年， RGGI 成員州控排範圍內 CO2 排放總量將由 2009 年的 18.8 億短噸削減 10% ，即至2018 年的 17.0 億短噸， CO2 減排總量將達到 1.88 億短噸。與其他碳交易體系類似， RGGI 也採取了分階段的控制方式，即履約控制期，每連續三年是一個履約控制期，每個履約控制期相對獨立。RGGI 的第一個履約控制期為2009 年 1 月 1 日至 2011 年 12 月 30 日，以此類推，目前正處於第三個履約控制期（ 2015 年 1 月 1 日至 2017年 12 月 30 日）。RGGI 首個履約控制期配額總量為每年 1.88 億短噸的 CO2 排放當量，前兩個履約控制期為穩定期，這一時期各成員州的配額總量保持不變，從 2015 年開始，碳配額總量每年下降 2.5% ，至 2018 年累積下降10% 。

（二）總量設置的調整

但是，在首個履約控制期期間， RGGI 控排企業實際碳排放下降明顯，碳市場在運行初期即面臨碳配額嚴重供過於求。RGGI 成員州控排企業的實際 CO2 排放總量從 2000-2004 年一直處於比較穩定的水平，不過，隨著能源價格變化、技術進步等因素使得控排企業 CO2 排放量從 2008 年起大幅下降。在首個履約控制期的首個年份， RGGI 控排企業實際 CO2 排放總量就已經比初始配額總量低 35.1% ； 2010 至 2013 年， RGGI 控排企業實際 CO2 排放總量分別較年度初始配額總量低 27.7% 、 36.7%51.1% 和 53.7% 。配額過剩給 RGGI 碳市場帶來了嚴重的後果，主要表現在碳價持續低迷和碳市場活躍度不高，通過碳市場交易來發現價格和傳遞價格信號的功能基本喪失，通過碳交易政策來刺激減排和低碳投資的初衷落空。第一履約控制期配額拍賣總量為 5.03 億短噸，但實際只拍出 3.93 億短噸；由於拍賣量遠大於需求量， 2010 年第三季度到 2012 年第四季度的連續十次拍賣均以最低的保留價格成交。同時，非控排企業參與碳市場積極性急劇下降，二級市場交易占比從 2009 年的 85% 下滑到 2011 年的 6% 。

為了挽救碳市場， RGGI 果斷對初始配額總量設置進行了動態調整，並出台若干配套機制以穩定碳市場。2013 年，RGGI 實施了配額總量設置的動態調整，對 2014 年始的配額總量進行了大幅削減，由原來的 1.6 億短噸削減至0.91 億短噸，相比 2013 年下降了約 45% ，並通過修訂模範規則的方式來將這一調整被成員州所接受。新修訂的模範規則還規定， 2015 至 2020 年，配額總量預算每年削減 2.5% 。

（三）配套調節機制

除了 ​​對初始配額總量進行大幅削減外， RGGI 還出台了若干配套調節機制，包括清除儲備配額（ banked allowances ）、建立成本控制儲備（ cost containment re-serve , CCR ）機制，以及設置過渡履約控制期（interim controlperiod ）等。

清除儲備配額是在削減後的配額總量基礎上，按照一定方法，將之前盈餘的儲備配額進行扣減。具體調整辦法為：第一履約控制期的儲備配額，按各成員州對配額總量的分擔率，平均分配 7 份， 2014 至 2020 年共 7 年的配額總量分別將這 7 份進行扣減；第二履約控制期的儲備配額，按各成員州對配額總量的分擔率，平均分配 6 份， 2015至 2020 年共 6 年的配額總量分別將這 6 份進行扣減。扣減盈餘儲備配額後的配額總量在 2015 年至 2020 年每年分別較調整前降低約 24 — 28% （ 2014 年降低約 9% ），進行儲備配額扣減之後形成新的配額總量。

RGGI 用成本控制儲備機制（ CCR ）取代了早期履約控制期可以延長至四年的做法。CCR 用於在配額拍賣中，當配額拍賣價格高到一定程度時增加拍賣配額的供給，進而抑制拍賣結算價格。觸發 CCR 進入拍賣市場的配額價格稱作“ CCR 觸發價格”，不同年份的 CCR 觸發價格呈現一定幅度的增長，至 2020 年增長至 10.75 美元。除了 ​​觸發價格， RGGI 新模範規制也對每年進入拍賣的 CCR 總量做了限定。由於實施了配額緊縮及其他干預機制， 2014 年以來， RGGI 市場日益活躍，配額拍賣價格呈現大幅上漲，並在配額總量調整後的首年（ 2014 年）即出現 CCR 觸發價格的情形。

此外，自 2015 年開始， RGGI 還引入了一個為期兩年的過渡履約控制期。依據舊的模範規則，控排企業只需要在三年履約控制期結束後開始履約。新修訂的模範規則中，過渡履約控制期是每個履約控制期的前兩年，在此期間，控排企業需持有該履約控制期 50% 的配額總量，並在履約控制期最後一年的 3 月 1 日前上繳這 50% 的配額，在該履約控制期結束時，控排企業上繳全部應繳配額。其主要目的是防止控排企業利用破產來逃避履約責任。修改後的規則模型還規定，控排企業在履約控制期內碳排放總量不得高於該期配額預算總量的 50% ，如有超過，即視為違約，但這種違約情形並不受常規的三倍懲罰條款約束。RGGI 對配額預算的動態調整為碳市場帶來了重大轉機，取得了立竿見影的效果。RGGI 一級市場碳配額拍賣價格和競拍主體數量開始穩步雙雙迴升，二級市場活躍度也明顯提高，越來越多的投資者進入碳市場，碳市場流動性增強，控排企業對碳市場的重視程度日益提升。

二 . 配額分配機制

 

（一）拍賣的形式、主體與程序

配額的免費發放和拍賣發放配額是現今國際碳交易體系最常用的兩種分配方式。RGGI 是世界上首個主要通過拍賣形式分配配額的碳交易體系，幾乎全部配額均以拍賣形式進行分配，截止到 2016 年 3 月， RGGI 共成功進行了 31 次拍賣。

RGGI 配額拍賣一律採取統一價格、單輪密封投標和公開拍賣的形式，結算價格拒絕最高價格，季度拍賣配額總量由各成員州提交各自持有的配額組成。在參拍主體上， RGGI 配額拍賣市場向所有具備相關資格的主體開放，包括不單限於公司、個人、非營利性機構、環保組織、經紀人和其他市場參與者，對外國公司參與配額競拍並也無特殊限制。為保證拍賣市場的公平， RGGI 規定任何單個主體在一次拍賣會上拍的配額數量不能超過該次拍賣總量的 25%。各成員州制定了參與配額拍賣的合規審查程序，投標人除了需要在 RGGI 自己開發的配額跟踪系統（簡稱 RGGI COATS ）中註冊賬戶，提交資質申請、投標申請書及金融安全保證書，申請投標主體的資格申請經所有成員州批准後方可參與競拍。

RGGI 配額拍賣在 World En-ergy Solutions 公司的拍賣平台上進行，該公司負責組織拍賣活動；在拍賣結算方面， RGGI 公司通過紐約梅隆銀行（ The Bank ofNew York Mellon ）提供金融結算服務，代表各成員州執行配額轉讓的程序； RGGI 公司將在拍賣結束後的第二個工作日紐約當地時間的上午 10 點在 RGGI 官網公佈拍賣結算價格。

（二）拍賣底價和頻次設定

RGGI 設定首次拍賣配額底價為 1.86 美元，這個價格是根據 IFC 國際模型中配額價格（以 2009 年不變價格計）的80% 所確定的。首次拍賣後的底價則根據消費者價格指數的變化進行調整。RGGI 認為合適的拍賣頻率既要足夠頻繁，用於滿足控排企業的配額需求和碳市場的流動性，但又不能過於頻繁，以免額外增加控排企業的時間和經濟成本。因此，拍賣頻率設定為季度拍賣。在拍賣單位上， RGGI 規定 1000 個配額為一個計量單位，這將減少行政費用和招投標成本，不顯著增加投標人的負擔。

（三）拍賣的市場監管

各成員州雖保留了行使碳市場監督的權力，但實際監管工作由 RGGI 公司委託的第三方機構 Potomac Economics進行。Po-tomac Economics 被授權負責監督 RGGI 碳交易的一級市場及二級市場，對 World Energy Solu-tions公司拍賣管理行為進行調查評估，對違反公平競爭原則的不當行為進行調查，調查結果報告給 RGGI 各成員州。其監管內容主要包括一級市場的拍賣活動是否符合相關程序；拍賣過程是否公開透明，拍賣結果是否公開公正；是否存在價格操縱及串謀的情況等。

三 . 監測、報告與核查（MRV ）機制

 

（一）監測要求

根據 40 CFR part 75 規則， RGGI 控排企業需安裝污染物排放連續監測系統（ continuous emis-sions monitoring system ， CEMS ）用於監測、記錄和計量包括溫室氣體在內排放數據。監測要求主要包括：（ 1 ）制訂監測計劃。監測計劃主要內容包括燃料類型、監測設備技術參數、被監測參數類型、監測方法等。（ 2 ）選擇監測方法。控排企業可以選擇兩種方法監測和計量 CO2 排放。第一種方法是燃料熱值法（ 40 CFR part 75 附錄 G 方法），第二種方法是 CEMS 法（ 40CFR part 75 附錄 F 方法），該方法主要基於 CEMS 測試的 CO2 和氧的排放濃度及流量來計量 CO2 排放量。第二種方法計算精度較高， RGGI 成員州中除緬因州、馬里蘭州和特拉華州 3 個州使用第一種方法外，其餘成員州均執行第二種方法。

（二）報告要求

RGGI 控排企業需按規定時間向相關部門提交相關電子版和紙質版數據報告（如碳排放量數據、監測計劃信息、認證和質量保證測試的結果等）。電子版季度報告由控排企業在季度結束後三十天之內，通過美國環保局（ EPA ）開發的排放收集和監測計劃系統（ ECMPS ）客戶端工具提交給 EPA 清潔空氣市場部（ CAMD ）。報告的主要內容包括：監測設備信息、每小時和累積排污數據、裝置每小時運行信息（如負載、熱輸入率、運行時間等）、監測計劃、要求進行的認證、再認證以及質量保證測試的結果等。各成員州環保部門對轄區內控排企業提交的電子季度報告進行評估，比較 CO2 排放量與持有配額數量。季度報告減輕了行政部門進行數據調節與配額會計處理等相關負擔，使得環保部門和控排企業可以及時解決年內所遇到的數據問題，而不用將問題累積到年末。

（三）核查要求

RGGI 對控排企業 CO2 排放數據的核查分為電子審查和實地審查兩種方式。在電子審查方面， ECMPS 客戶端工具能夠根 ​​據預先設定的程序對控排企業提交的數據進行徹底的檢查，並可將審查出現的問題及時向控排企業反饋，這樣相關錯誤就能夠在正式提交前被發現並糾正。在實地審查方面。EPA 開發了一套名為實地審核定位工具（ TTFA），該工具能夠識別各種 CEMS 操作和維護問題，比如可能存在的校準誤差測試或線性檢驗失敗次數過多的監測設備，監控器長期停機的被監測源，跨度和期限值設置不當的監測系統等。在許多情況下，實地審核都直接融入到常規檢查當中。實地審核主要包括監測計劃審查、歷史數據審查、監測設備以及系統周邊設備的現場檢查、與適當比例的工廠人員進行訪談等。

四 .監督與管理機制

 

（一）監管框架

RGGI 碳市場的監管由 RGGI 公司、各成員州環保部門和第三方機構共同組成。其中， RGGI 公司負責整個碳交易市場的總體運營和技術支持，但其並不具備真正的監督職能；各成員州環保部門是 RGGI 碳市場實際的監管執行主體，其依據各州相關法規，負責各管轄區內控排企業的配額拍賣、 MRV 過程中的違規認定與懲罰； RGGI 一級和二級市場交易的監管則由一個獨立的第三方機構執行。

（二）數據管理體系

RGGI 控排企業需要按照相關規定，每季度通過 EPA CAMD CBS 平台提交 CO2 排放數據。RGGI 數據管理平台只需實現與 EPA 已有平台的對接，即可實現數據的採集、監測、和管理。RGGI 建設了配額跟踪系統（ RGGI COATS），用於對控排企業進行配額的劃入、轉移和跟踪、以及 CO2 排放信息公開等。RGGI COATS 系統實現了與EPACAMD CBS 平台的關聯， RGGI 控排企業的 CO2 排放信息通過 EPACAMD CBS 平台每五分鐘將數據傳輸至RGGI COATS 。RGGI 在 WorldEnergy Solutions 公司拍賣平台上進行一級市場的配額拍賣，而二級市場的配額衍生品交易則在美國洲際交易管理所進行。

五 .啟示與借鑒

 

（一）完善的法規體係是碳市場有效性的基石

儘管受美國憲法約束不能在各州之間頒布跨州的法規，但 RG-GI 利用共同簽訂諒解備忘錄（ MOU ），發布用於協調各州行動一致的模範規則等形式建立統一、完善的法規體系。這樣， RGGI 各成員州和碳交易市場就可以在明確法律的基礎上順利運行，並且實現了各成員州碳交易制度上系統性和自主性的融合。在我國碳市場建設過程中，也應為碳排放權交易的開展專門立法，並且需保證有足夠高的法律層次，法規體係與現有的能源管理和污染物排放管理應有機銜接，發揮各項管理措施的協同效應。

（二）尊重區域異質性有利於統一碳市場的建立

儘管 RGGI 是美國 9 個州共同組成有一個區域性的碳交易市場，但其較好地協調了各成員州之間的全局性和區域性， RGGI 有統一的交易規則（碳市場建立了統一的核心機制設計）、統一的配額管理平台、統一的配額拍賣平台，但具體到碳市場的監督與管理、獎勵與懲罰等內容，又歸於各成員州保留。我國各地區差異較大，也會面臨一致性和獨特性如何協調的問題。可以藉鑑 RGGI 的經驗，尊重各地區間的異質性，如碳排放權交易的統領性文件可由全國統一頒布，同時，兼顧各地區差異，允許部門省份在碳抵消比例、履約程序、信息平台建設等方面保留地方特色，給予一定的自主選擇權。

（三）嚴格和多層次的監管是保證碳市場有序運行的前提

由於碳交易涉及多元主體，交易環節、方式和程序都相對複雜， RGGI 碳交易市場的監管體係由區域、各州相關機構及第三方獨立機構組成，這種多層次的監管體系調動了政府和社會的資源，使得整個監管過程嚴格有序，保證了RGGI 碳市場運作的公平性。碳交易市場在範圍上具有跨區域的特點，在市場性質上具有金融產品市場、能源產品市場和排放權交易市場的特點，由此決定了市場的高度複雜性及多層次性，我國全國碳市場的監管體系構成也可藉鑑RGGI 的相關經驗，建立由政府部門、第三方機構、金融部門等組成的多層次、多維度監管體系。

（四）評估和動態調整機制有利於提高碳市場的成熟度

能源價格調整、由經濟增速波動帶來的能源消費變動等因素均會改變碳交易市場的供求關係，使得碳價出現劇烈波動。RGGI 碳市場發展中也遇到了配額過剩導致的碳市場持續低迷的情況。但 RGGI 在對市場進行評估分析之後，果斷採取了削減配額總量、設置價格調節機制等重要舉措，最終穩定了碳市場。在這一過程中，完善的評估機制起到了重要作用。我國也應該充分吸取包括 RGGI 在內的其他國家碳交易市場發展中積累的經驗，建立一套定期評估和適時調整的機制，妥善應對碳市場發展中可能遇到的各種突發狀況。（完）

文章來源：《對外經貿實務》2016年第7期