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國際動態
2019/12/17 | COP25氣候談判觀察(一)

面對氣候危機,雄心與行動力是本屆大會的關鍵詞。但令談判各方及觀察員機構感到失望的是,本次大會期間,各締約方在增強氣候雄心、市場機制與資金等關鍵問題上仍缺乏共識,上述議題將留待明年附屬機構會議及COP26繼續磋商。

 

“平衡了各方意見”的決議文本草案被大多數國家指出“缺乏雄心”

來自青年人、原住民族、氣候災難前線居民等民間社會群體關於增強行動的呼籲並未轉化為實質的談判進展。幾經推遲後,COP25主席原定於週五(12月13日)晚間舉行的“非正式盤點大會”於週六(12月14日)上午9點25分召開。COP25主席、智利環境部長Carolina Schmidt較早時候於《公約》網站上公佈了COP25、CMP15以及CMA2的決議文本草案(12月14日早7點48分)。儘管COP25主席表示這份文本草案平衡了各方的意見,並最大限度地底線了共識,然而在接近一個小時的盤點會議中,沒有任何締約方對該草案表示支持絕大多數國家都認為氣候雄心沒有在這份草案上得以體現,違背了《公約》與《協定》精神。

 

首先,隨著2020年臨近,評估2020年前氣候行動的進展對於各方落實《公約》及《協定》長期保護目標至關重要。但COP25大會決議草案未能體現這一點。對此中國、馬來西亞(代表立場相近發展中國家)以及埃及(代表非洲國家集團)表示不能接受。

 

此外,為確保實現《協定》所設定的1.5℃溫控目標,各國在持續編制的國家自主貢獻(NDC)中逐步提升氣候雄心是關鍵。根據《協定》,各國需要在明年(2020年)提交新的NDC,以展示其更具雄心的氣候行動方案。但CMA決議草案幾乎遺忘了2020年更新NDC這一重要元素,僅在文中提出“鼓勵”(Encouraging)各締約方在2020年展示最強的雄心,以回應氣候行動的急迫性並促進落實《協定》長期目標,而不是“要求”(Requests)各締約方以更新NDC的形式來展現增強的氣候雄心,缺乏對展現雄心形式的必要約束歐盟、中國、墨西哥、韓國、小島嶼國家聯盟、最不發達國家、非洲國家集團、立場相近國家集團、拉丁美洲和加勒比海國家集團,甚至包括澳大利亞(歷年化石獎熱門得主之一),均對此表示非常不滿。墨西哥指出決議草案缺乏雄心將導致失敗。挪威表示全球目光都聚焦於馬德里,各締約方需要立即採取強有力的氣候行動來證明其實現1.5℃目標的決心,向處於氣候危機之下的人民作出回應。馬紹爾群島談判代表也表示,如果本次會議沒能強調增強雄心的緊迫性,她無法對自己的孩子說我們已經放棄了你的未來。

 

基於各方反饋,最終決議納入了增強NDC的文本。大會對各締約方到2020年前的減排行動距離實現2°C乃至1.5°C溫升控制目標的巨大差距表示嚴重憂慮,並再次強調(re-emphasizes with serious concern))彌合差距的緊迫性。同時“憶及”(recalls)每個締約方在更新NDC時需比現有NDC更進一步,體現其可能達到的最高雄心水平,並體現基於各自國情的共同但有區別的責任與各自能力。

“聖何塞原則”倡議要求穩健且富有雄心的《協定》第六條實施細則

為了確保《協定》第六條談判達成穩健且富有雄心的成果,大會第二週,多個國家發起了名為“聖何塞原則”倡議(San Jose Principles),提出《協定》第六條實施細則應有助於確保環境完整性並最大程度體現減緩雄心、市場機制應促進實現全球減排、應禁止2020年前產生的《京都議定書》下減排量用於2020年後減排核算、避免雙重核算、配額分配方法和基準線的設置應促進落實國內NDC並有助於落實1.5℃目標等要求。

 

截至當地時間12月15日凌晨,共有31個國家宣布支持該倡議,包括哥斯達黎加、哥倫比亞、巴拉圭等發展中國家、馬紹爾群島、斐濟、瓦努阿圖等小島嶼國家、盧森堡、德國、西班牙、荷蘭、挪威、法國、芬蘭等歐盟成員國以及瑞士、新西蘭等非歐盟成員國的發達國家。德國環境、自然保護和核安全部部長Svenja Schulze表示《協定》第六條對於落實《協定》十分重要,其執行細則必須確保能夠提升氣候雄心,“聖何塞原則”所要求的內容正是確保環境完整性和穩健機制的根本。哥斯達黎加環境和能源部部長Carlos Manuel Rodriguez呼籲其他締約方一道支持這一倡議,以建立公平、穩健的全球碳市場。與此同時,觀察員指出,“聖何塞原則”十一條內容中並未納入市場機制的實施過程應維護人權和原住民的權利,這一呼籲似乎隨著談判不斷拖沓而逐漸消失。環保組織希望芬蘭、法國等歐盟成員國的加入能夠間接促進歐盟作為一個整體對“聖何塞原則”表示支持,並希望歐盟成員國能夠協調目前支持該倡議的國家,將維護人權和原住民的權利納入“聖何塞原則”之中。

長期氣候資金

根據相關決議草案,締約方大會對近期各國對綠色氣候基金(GCF)、適應基金、最不發達國家基金以及氣候變化特別基金的注資及注資承諾表示“歡迎”(welcome)“敦促”(urge )發達國家締約方繼續調動氣候資金,並平衡用於減緩和適應的資金,以確保發展中國家締約方獲得充足的資金適應氣候變化,“邀請”(invite)各締約方在2020年8月15日前遞交其對落實到2020年每年1000億美元氣候資金目標的意見,並“要求”(request)各締約方持續在其本國國內加強環境和政策框架,以促進氣候資金的動員和有效部署。締約方大會還重申了氣候資金的重要性,並決定在《公約》締約方大會下繼續開展相關討論。在CMA2閉幕式上,埃及(代表非洲國家集團)、尼加拉瓜、馬來西亞(代表立場相近國家集團)、阿拉伯國家集團對案文第13段表示異議,認為該條款的語言不是各方討論並通過的語言,要求主席採用前一版的文字。然而瑞士認為當前文本是各締約方最後討論的版本,且當時沒有締約方提出反對。美國認同瑞士的聲明,但並不同意瑞士與埃及分別提出的案文。日本則認為前一晚的討論並沒有形成一致的結論。鑑於此,主席建議將此條款留待明年COP26繼續討論。

 

面對這一分歧,發展中國家締約方表示極度失望,認為氣候雄心不僅在於增強減緩與適應行動,還在於增強對發展中國家落實氣候行動的支持力度。儘管歐盟提出當前存在分歧的條款並不意味著發達國家不打算履行氣候資金支持的承諾,但發展中國家代表紛紛表達對於此議程未能取得成果的失望。埃及在歡迎歐盟的發言後,對德國、英國以及法國承諾向GCF氣候資金注資規模翻倍表示感謝。

海洋與氣候變化

作為藍色”COP“,本屆大會圍繞海洋與氣候變化問題進行了磋商,並在COP決議文本對海洋議題的成果做出了體現。根據COP25大會決議,締約方讚賞COP25主席為突出海洋問題重要性所作出的努力。海洋是地球氣候系統以及在氣候變化背景下保證海洋與沿海生態系統完整性所不可或缺的一部分(決議第30條)。決議要求SBSTA在2020年6月舉行的第52次會議上,舉行圍繞海洋與氣候變化的對話,考慮如何增強此議題下的減緩與適應行動(決議第31條)。同時邀請締約方和非費締約方利益相關者在2020年3月前提交相關材料,供舉行上述對話時參考。並要求SBSTA主席就上述對話準備非正式總結報告。

 

閉幕式中,巴西提出要刪除上述決議中與海洋和陸地相關的條款,尤其是與海洋相關的第30條,表示其完全無法接受。鑑於IPCC海洋與冰凍圈報告的科學結論以及諸多太平洋島國、沿海國家以及陸地國家對於氣候變化與海洋及陸地的緊密關係的重視,巴西的主張遭到了印尼、哥斯達黎加、圖瓦盧、伯利茲、挪威、澳大利亞、新西蘭、沙特阿拉伯、馬紹爾群島、加拿大、俄羅斯、歐盟、非洲集團、最不發達國家以及環境完整性集團的強烈反對。阿根廷也曾對決議納入陸地內容持保留態度,但經過連夜磋商,阿根廷於閉幕式中表示,儘管其曾有顧慮,但仍願意接受現有的文本。圖瓦盧代表指出,海洋是小島嶼國家賴以生存的地方,海洋與氣候變化的重要性必須得以體現。主席曾一度提出保留此條文本並以腳註的形式說明巴西在此條的立場,這一試圖緩解分歧的舉措也遭到巴西的反對。但隨後不久,在圖瓦盧和伯利茲的堅持下,巴西表示尊重圖瓦盧等小島嶼國家的國情,同意保留關於海洋的條款。巴西此舉獲得了現場各締約方代表及觀察員的掌聲,印尼與俄羅斯也相繼發言,對巴西的選擇表示感謝。